공납

지방의 토산물을 현물로 내는 세제의 하나.

중국 당나라 세제인 조(租)·용(傭)·조(調)·중 조(調)에 해당하며, 기원은 통일까지 소급되지만 내용은 알려져 있지 않다. 고려시대에도 일정한 제도로 확립되지 못하고 그 규정이 수시로 변동되면서, 고려 후기부터는 공물(貢物)의 무절제한 착취가 전개되어 그 폐해가 매우 컸다. 조선시대에는 원칙적으로 고려의 제도를 답습하지만, 공물의 분정(分定)은 토산물로써 하고 양을 줄여 조정하도록 하는 등 개선하여 1413년에 전국적으로 실시했고, 성종 때는 개선된 공납세가 일단 정착하게 되었다.

공물의 품목은 매우 다양하며, 실록> 지리지를 보면 일반공물 271가지, 약재·종양약재(種養藥材) 200여 가지 등이 나타난다. 공납은 원래 민호(民戶) 부담에 관한 분정규정이 따로 없고 지방관부를 단위로 품목·수량이 규정되었으며, 각 지방관이 관(官)에서 마련할 품목과 백성에게 분담시킬 품목을 가려 배정했다. 일반적으로 농민들이 쉽게 마련할 수 있는 직조물·수산물·과실류·목재류 등을 제외한 특수품목과 종양약재 등을 지방관청에서 마련했는데, 그 품목과 수량은 지역특성에 따라 달랐을 것으로 보인다. 국가가 지방에 부과하는 공납의 양은 호구(戶口)와 전결(田結)에 따르게 되어 있었지만 실제로는 제대로 적용되지 않았고, 각 지방관청이 농민에게 부과할 때는 호(戶)가 기준이 되었다.

조선 태조 즉위초에는 대호(大戶) 10정(丁) 이상, 중호(中戶) 5정 이상, 소호(小戶) 4정 이상으로 한 3등호제에 따라 책정되었다가 1435년(세종 17), 민간 간전(墾田)의 다소에 따라 구분된 5등급에 의해 정해졌다. 일단 정해진 공물의 수량은 원칙적으로 변경할 수 없었는데, 각 지방에 나누어 정한 공물 중에는 그 지방 토산물이 아닌 경우도 많았다. 따라서 이러한 물품을 미리 중앙관부에 내주고 증서를 받아, 지방농민들에게서 그 값을 받는 대납제(代納制)가 발생하게 되었다. 대납업자들은 실제 가격의 2배를 받아 폭리를 취하기도 했으며, 점차 각 창고관리들과 결탁하여 기한 안에 납입한 공물까지도 일부러 날짜를 연장하는 등 폐단이 심했다.

뿐만 아니라, (防納)이라 하여 중앙 각 사(司)의 공납업무를 담당한 (胥吏)들이 지방관청에서 상납하는 공물을 갖가지 구실로 되돌려 보낸 후, 그 공납의무를 대행하여 비싼 대가를 강제로 징수하는 폐단도 생겼다. 선조 때는 방납업자들인 사주인(私主人)·(京主人) 등이 소속 관리와 결탁하여 이익을 챙기는 등 폐해가 극심해져, 농민의 부담이 가중돼도 국가재용은 오히려 부족하게 되었다. 이에 공납의 폐단을 뿌리 뽑기 위해 수미법(收米法)이 거론되기 시작했고, 드디어 1608년( 즉위년) 5월에는 공납 대신 대동미·대동포로 내는 (大同法)이 경기도부터 실시되어 전국으로 확대되어갔다.