과전법

조선 초기 경제기반을 이루고 있던 토지제도.

성립과정

고려 말 이후 이성계를 비롯한 가 실권을 잡게 되자 가장 먼저 착수한 것이 토지제도의 개혁이었다. 창왕(昌王) 즉위년(1388) 7월, 대사헌 (趙浚)의 상소를 비롯하여 (諫官) 이행(李行)·판도판서(版圖判書) 황순상(黃順常)·전법판서(典法判書) 조인옥(趙仁沃)·우상시(右常侍) 허응(許應) 등이 잇달아 토지제도 개혁을 요구하는 상소를 올렸는데, 이들은 토지제도의 문란을 당시 고려사회의 모든 사회·경제·정치 모순의 근본원인으로 파악하고 사전(私田) 혁파, 토지의 공유화, 십일세(什一稅)의 실시, 농민에 대한 불법적 수탈금지 등을 주장했다.

고려 후기 사회를 주도해왔던 의 반대에도 불구하고, 창왕 즉위년 8월부터 이듬해에 걸쳐 토지제도 개혁의 기초작업으로서 (量田, 토지 측량)이 실시되었다. 그해 8월에는 (科田)의 지급대상이 선정되었고, 공양왕 원년(1389) 12월에는 6도의 양전 사업이 완료되어 약 50만 결(結)이 등록되었다. 90년에는 새로운 전적(田籍, 토지대장)을 반포하고 이전의 전적을 불태웠으며, 국가수조지(收租地) 수량도 결정함으로써 토지재분배를 일단락 짓고, 91년(공양왕 3) 5월에 과전법을 공포했다.

내용 및 성격

과전법은 (收租權)적인 토지지배의 전통이 반영되어 있는 중세의 전형적인 토지제도로서, 토지의 원래 수조권자는 국가이므로 국가가 전주(田主)이고 그 수조권을 나누어 받은 개인도 「전주」로 규정하며, 실제의 토지소유자인 농민은 「전객(佃客)」이라 규정, 마치 단순한 경작자처럼 취급하고 있다. 과전법의 최대 목표는 수조권을 개인에게 나누어주는 사전을 축소하여 국가수조지인 (公田)을 최대로 확보하는 것이었으며, 실제로 사전의 가장 핵심으로 현직·(散職, 퇴직자 및 대기발령자)의 문무 관료에게 지급되는 (科田)을 경기도 내로 한정, 분급함으로써 사전을 축소하고자 했다. 그러나 사전개혁의 대상이던 고려 말 대규모농장 중에서 수조권이 국가에 넘겨진 것은 권문세가의 농장뿐이었고, 당시 새로운 정치세력과 지방토호의 토지는 보호되어 수조권 지배지가 사유지(私有地)로 변해갔다.

또 세습 가능한 사전인 (功臣田)·(別賜田)은 경기 외의 지방에도 분급되어 사유지로 될 가능성을 안고 있었다. 한편 과전법 추진세력은 자신들의 지지세력이었던 농민들에 대한 배려도 하지 않을 수 없어, 그 결과 공전·사전을 가리지 않고 수조권자에게 내는 조(租)는 1결당 생산량의 1/10인 30두(斗)로 한정하도록 하고, 과전··공신전 등 모든 사전의 수조권자인 전주는 국가에 1결당 2두의 세를 내도록 했다. 이것은 의 근원적인 수취권은 언제나 국가가 가지고 있다는 원칙의 표현이었다. 조의 부과는 경차관(敬差官)이나 사전의 전주가 매해 농사의 작황을 실제로 답사하여 정하는 (踏驗損失法)이었다가, 1444년 전분6등(田分六等)과 연분9등(年分九等)의 정액수조법인 「」(貢法)으로 개혁되었다.