도평의사사

요약 고려 후기의 최고정무기관.

전기에 설치되었던 도병마사(都兵馬使)의 후신이며 도당(都堂)이라고도 한다. 도병마사는 989년(성종 8) 동서북면병마사(東西北面兵馬使)를 설치하고 중앙에서 이들을 지휘하기 위한 판사(判事)를 둔 데서 유래하며, 현종 초를 전후한 시기에 설치되었다.

문종 때 관제가 정비되면서 판사는 시중 ·평장사 ·참지정사 ·정당문학 ·문하성지사, 사(使)는 6추밀과 직사(職事) 3품 이상, 부사 6명은 정4품 이상 경(卿) ·감(監) ·시랑, 판관 6명은 소경(少卿) 이하, 녹사 8명은 갑과 권무(甲科權務)로 두고, 이속은 기사 12명, 기관(記官) 8명, 서자(書者) 4명, 산사(算士) 1명을 두었다.

도병마사는 판사 이하 판관까지 회의에 참여할 수 있었으며, 양계의 축성 ·둔전 ·군사의 상벌, 국방과 군사문제 등을 주로 담당하고, 때로는 주진민(州鎭民)의 진휼 등 민생문제를 다루기도 하였다.

현종 초에 설치된 도병마사는 무신란 이후 무신들이 집권하면서 제 기능을 발휘하지 못하다가 고종 말 이후 재추(宰樞)의 합좌기관으로 변질되어 종래의 부사와 판관은 없어지고 양부(兩府)의 재추가 모두 모여 국방과 군사문제뿐만 아니라 국사 전반을 의결하는 기관으로 변하였다. 그리하여 1279년(충렬왕 5) 이름을 도평의사사로 바꾸면서 종래 임시관청의 상설기관이 되었으며, 양부의 재추뿐만 아니라 삼사(三司)의 관원과 상의(商議)까지 참여하는 기구로 확대되었다.

특히 고려 말에는 중앙의 관청과 지방의 안렴사(按廉使)에게 하첩(下牒)하고 왕지(王旨)까지도 경유하게 하는 등의 행정 기능도 담당하여 명실상부한 최고정무기관이 되었다. 이러한 행정업무를 담당하기 위하여 여러 차례 관직을 신설 확충하였다. 원래 도평의녹사(都評議錄事)가 사무를 담당하다가 1352년(공민왕 1) 5군녹사(五軍錄事)가 이를 대신했으며, 뒤에는 6색장(六色掌)이 이를 담당하였다.

창왕 때는 6색장을 이 ·예 ·호 ·형 ·병 ·공의 6방녹사(六房錄事)로 개편하고, 지인(知印) 20명을 둘로 나누어 10명은 중앙에 두고, 나머지 10명은 선차(宣差)로 삼아 지방에 보내 탐문하는 임무를 맡겨 중앙과 지방의 행정을 모두 관장하였다.

기능이 강화되면서 회의에 참여하는 인원도 증가하여 창왕 때는 개성부(開城府) ·후덕부(厚德府) ·자혜부(慈惠府)의 판사와 윤(尹:長官)이 참여하고, 뒤에는 예문관의 관원도 참여하여 고려 말에는 70~80명에 이르렀다. 1390년(공양왕 2)에는 관제를 정비하면서 상부의 회의기구에는 문하부(門下府) ·삼사(三司) ·밀직사(密直司)에서만 판사(判事) ·동판사(同判事) ·겸사(兼事)를 삼고 나머지 상의 및 개성부 ·예문관의 관리는 겸하지 못하게 하였다.

또한 하부의 실무기구로서 경력사(經歷司)를 따로 설치하여 6방(房)을 총괄하게 하고, 경력(經歷:3~4품) 1명, 도사(都事:5~6품) 1명을 두었고, 매년의 공거(貢擧)와 잡업(雜業) 가운데 관직이 없는 자를 7~8품의 전리(典吏)로 삼고 서사(書寫)를 맡겼다. 조선 건국 후 관제개편 때에도 최고기관이 되었으나 1400년(정종 2)에 의정부로 개편되었다.