고려의 지방관제

고려시대 기구 개편의 연혁을 보면 983년(성종 2) 12목(牧), 995년에 10도(道)·3경(京)·5도호부(都護府)·8목(牧)·양계(兩界)가 설치되고, 1018년(현종 9) 전국을 도와 양계로 나누어 그 밑에 4도호(都護)·8목을 비롯해 군(郡)·현(縣)·진(鎭) 등을 설치하였다. 5도제(道制)가 전국적으로 정착된 시기는 예종·인종 이후이다.

지방행정기구의 운영상의 내용을 보면 3경은 풍수지리설과 밀접한 관계가 있는 것으로서, 태조 때는 개경과 서경을, 성종 때는 동경(東京:慶州)을 설치하였으며, 문종 이후 동경 대신에 남경(南京:서울)을 넣었는데, 서경에는 분사제도(分司制度)를 두어 왕이 머무를 경우 정무처리를 할 수 있게 하였다.

경기는 특수행정구역으로 전시과의 사전(私田) 지급의 대상지로 삼았으며, 5도는 일반 행정구역으로, 도 밑에는 주(州)·현을 두고 군·현에 한하여 외관(外官)을 파견하였는데, 이들을 주군(主郡:領郡)·주현(主縣:領縣)이라고 하였다. 지방관이 파견되지 않은 속군(屬郡)과 속현(屬縣)이 더 많아 외관이 없는 속군과 속현은 외관이 파견된 군현을 통하여 간접적으로 지배하였다.

최하층인 촌(村)과 천민집단으로 구성된 향(鄕)·소(所)·부곡(部曲)은 현에 소속되어 향리(鄕吏)가 직접 다스렸다. 향리는 일반 평민이나 천민집단의 조세·공물의 징수와 노역징발의 사무를 관장했으며, 일품군의 장(長)이 되기도 하였다. 영향력이 있는 향리의 세력을 견제하기 위하여 사심관제도(事審官制度)와 기인제도(其人制度)를 실시하였다. 군사적 특수지역인 양계(兩界)는 진(鎭)과 촌(村)을 두어 군사적 체제를 갖추었는데, 외관은 진까지 파견하였다.