탄핵

구성

탄핵제도는 탄핵소추와 탄핵심판으로 구성된다. 나라마다 탄핵할 수 있는 권리(탄핵소추권)와 심판할 권리(탄핵심판권)를 가진 주체가 다르다. 한국에서는 국회가 탄핵소추권을 가지고 있으며 탄핵심판권은 헌법재판소가 가지고 있다. 국회가 두 개의 의회로 구성되는 양원제 국가에서는 상원이 탄핵심판을 하기도 한다. 한국의 경우 국회가 탄핵심판권을 가지지 않는다는 점에서 집행부와 사법부를 통제하는 수단으로써 국회가 가지는 탄핵소추권의 위력이 반감되는 측면도 있다.

대상

헌법에서 규정한 탄핵 대상은 집행부(행정부)의 주요 구성원과 법관 등 신분이 보장된 공무원이다. 구체적인 탄핵소추 대상은 다음과 같다.

1. 대통령, 국무총리, 국무위원 및 행정각부의 장
2. 헌법재판소 재판관, 법관 및 중앙선거관리위원회 위원
3. 감사원장 및 감사위원
4. 그 밖에 법률에서 정한 공무원

탄핵 절차

1) 탄핵소추

탄핵제도는 탄핵소추와 탄핵심판의 두 절차로 구성된다. 탄핵소추란 탄핵을 발의하여 해당 공직자의 파면을 구하는 행위다. 한국에서는 국회가 탄핵소추권을 가지고 있다. 대통령이나 국무총리, 법관 등 정부 고위직이나 특수직 공무원이 직무를 수행함에 있어서 헌법이나 법률을 위배하면 국회가 탄핵의 소추를 의결할 수 있다.

국회

2) 탄핵소추 및 의결 기준

대통령에 대한 탄핵소추는 국회 재적의원 과반수가 발의해야 한다. 또한, 국회 재적의원 3분의 2 이상이 찬성해야 탄핵소추가 의결된다. 대통령이 아닌 경우에는 국회 재적의원 3분의 1 이상의 발의가 필요하며 국회 재적의원 과반수가 찬성하면 의결된다.

3) 헌법재판소 제출

탄핵소추가 의결되면 국회의장은 즉시 소추의결서를 국회법제사법위원장(소추위원)에게 송달한다. 국회법제사법위원장은 전달받은 소추의결서를 헌법재판소에 제출하여 탄핵심판을 청구한다. 이후 국회법제사법위원장은 소추위원으로서 헌법재판소의 탄핵심판 변론에 참여해 탄핵 대상자를 신문할 수 있다.

탄핵 대상자는 탄핵소추가 의결되면 헌법재판소 심판이 내려질 때까지 권한행사가 정지된다. 따라서 탄핵소추가 의결된 이후에 행해진 직무행위는 무효다. 또한, 소추의결서가 송달되면 임명권자는 탄핵 대상자의 사직원을 접수하거나 해임할 수 없다(국회법 제134조 2항).

헌법재판소

4) 탄핵심판

헌법재판소의 탄핵심판은 당사자가 직접 출석해서 변론하는 구두변론을 원칙으로 한다. 헌법재판소는 소추의결서를 전달받은 뒤 변론 일자를 정해 심리를 진행한다. 만일 변론에 당사자가 출석하지 않으면 다시 날짜를 정해야 하며, 다시 정한 날짜에도 당사자가 출석하지 않으면 당사자 없이도 심리를 진행할 수 있다.

5) 탄핵결정과 효력

탄핵심판에 관한 심리는 9인의 재판관 전원으로 구성되는 전원재판부가 담당한다. 탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 탄핵 당사자를 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다. 탄핵결정은 재판관 6인 이상의 찬성이 있어야 한다.

탄핵결정이 내려져도 탄핵 당사자의 민사상, 형사상 책임은 면제되지 않는다. 탄핵결정에 의해 파면된 사람은 선고일로부터 5년간 공무원이 될 수 없다. 만일 탄핵결정 선고 전에 당사자가 파면되었다면 헌법재판소는 심판청구를 기각한다.

대통령의 탄핵

발의와 가결

대통령에 대한 탄핵소추는 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있으면 가결된다.^각주2) 국회에서 탄핵소추가 가결되면 그 순간부터 대통령의 권한 행사는 정지된다. 그동안 대통령의 직무는 헌법에 따라 국무총리가 대행한다.

가결 후 절차

탄핵안이 가결되면 국회의장은 즉시 탄핵소추의결서를 결재하고 정본을 국회법제사법위원장에게 전달한다. 탄핵소추의결서 사본은 2개를 만들어 하나는 청와대에 전달하며, 다른 하나는 헌법재판소에 제출한다. 국회법제사법위원장이 정본 탄핵소추의결서를 헌법재판소에 제출하면 공식적으로 탄핵심판이 시작된다. 헌법재판소는 사본 탄핵소추의결서를 받아 사전 준비를 시작하며 국회법제사법위원장이 정본을 제출하면 공식적으로 사건번호 등을 부여하고 탄핵심판 절차를 진행한다.

탄핵심판 과정

헌법재판소의 탄핵심판은 9인의 재판관 전원으로 구성되는 전원재판부가 담당한다. 재판부는 재판관 7명 이상의 출석으로 사건을 심리한다. 탄핵심판은 당사자가 직접 출석하여 변론하는 구두변론으로 진행한다. 헌법재판소는 탄핵소추의견서를 전달받은 뒤 변론 일자를 정해 심리를 진행한다. 만일 변론에 당사자가 출석하지 않으면 다시 날짜를 정하되, 다시 정한 날짜에도 출석하지 않으면 당사자 없이 심리를 진행한다.

의사봉

탄핵결정과 이후 절차

탄핵심판에 관한 헌법재판소의 결정은 ‘인용, 기각, 각하’의 세 가지로 구분할 수 있다. 헌법재판소가 탄핵심판 청구를 받아들이는 결정은 ‘인용’ 결정이라 한다. 헌법재판관 7인 이상 출석 시, 재판관 6인 이상의 찬성이 있으면 탄핵이 결정된다.

인용결정 이후 ► 헌법재판소가 탄핵을 결정하면 대통령은 파면된다. 대통령의 파면이 결정되면 헌법에 따라 60일 이내에 후임자를 선거해야 한다.

대통령 재직 중 탄핵결정을 받아 퇴임했다면 전직대통령으로서의 예우를 받을 수 없다(전직대통령 예우에 관한 법률 제7조 제2항 제1호). 단, 「전직대통령 예우에 관한 법률」 제6조 제4항 제1호^각주3) 에 따라 필요한 기간의 경호 및 경비는 지원된다. 또한, 탄핵결정이 민사상이나 형사상의 책임을 면제하지 않으므로 사안에 따라 퇴임 후 별도의 민·형사상 책임을 져야 할 수 있다.

기각결정 이후 ► 탄핵이 기각되면 탄핵소추 기간 동안 정지되었던 대통령의 권한은 자동으로 복권된다. 다시 탄핵받지 않는 한 임기를 정상적으로 마칠 수 있으며 퇴임 후 전직대통령으로서의 예우도 받을 수 있다. 전직대통령에게 주어지는 예우로는 연금 지급과 비서관 및 운전기사 임명, 사무실 제공, 경호 및 경비 지원 등이 있다.

단, 탄핵결정은 피청구인의 민사상, 형사상 책임을 면제하지 않으며 추후 별도 수사에 따라 민·형사상 처분을 받을 가능성도 있다. 만일 금고 이상의 형이 확정되거나 형사처분을 회피할 목적으로 외국정부에 보호를 요청할 경우에는 전직대통령으로서의 예우를 받을 수 없다.

각하결정 이후 ► 기각과 마찬가지로 각하로 결정되면 대통령의 직무 정지가 끝나고 모든 권한이 복권된다. 임기를 정상적으로 마치고 퇴임한다면 전직대통령으로서의 예우도 받을 수 있다. 단, 탄핵결정은 피청구인의 민사상, 형사상 책임을 면제하지 않으므로 퇴임 후 별도 수사에 따라 민·형사상 책임을 져야 할 수도 있다.

한국의 탄핵 역사

임시정부 시절

한국에서는 임시정부 시절 대통령에 대한 탄핵이 처음 발의되었다. 탄핵 대상은 1919년 단일화된 대한민국 임시정부 수립 후 임시 대통령으로 임명되었던 이승만이다. 당시 이승만이 미국 대통령에게 국제연맹에 의한 한국의 위임통치를 청원한 것이 원인이었다. 임시정부 내에서 갈등이 발생했으며 1925년 3월 임시정부 의정원이 이승만을 탄핵하였다. 이승만은 대통령직에서 물러났으나 1948년 7월 국회 선거를 통해 대한민국 제1대 대통령으로 취임하였다.

노무현 대통령 탄핵

대한민국 정부 수립 후 대통령에 대한 탄핵소추는 2004년에 처음 발의되었다. 당시 노무현 전 대통령이 총선과 관련해 "국민이 열린우리당을 지지해줄 것을 기대한다”고 말한 것이 발단이었다. 중앙선거관리위원회는 해당 발언이 공직선거법 위반이라고 판단했으며 야당인 한나라당과 새천년민주당, 자유민주연합은 연합하여 탄핵소추를 주장하였다.

2004년 3월 9일 국회의원 159인이 탄핵소추안을 발의했다. 탄핵소추 사유는 선거 중립 위반과 측근 비리에 대한 책임 등이다. 여당이었던 열린우리당 의원들은 국회 본회의를 점거하며 표결을 저지하려 했으나 3월 12일 찬성 193표를 받아 탄핵소추안이 가결되었다. 그러나 탄핵에 반대하는 여론이 늘면서 서울 광화문에서는 탄핵안 가결에 반대하는 대규모 촛불집회가 일어났다. 4월 15일에 열린 제17대 총선에서는 열린우리당이 152석을 차지하며 국회 과반수를 얻었다.

2004년 5월 헌법재판소는 대통령(노무현)에 대한 탄핵소추안을 기각하였다. 헌법재판소는 대통령이 일부 헌법 조항과 공직선거법상 선거 중립 의무를 위반했으나 탄핵결정을 내릴 정도의 중대한 사유는 아니라고 기각 사유를 밝혔다. 대통령에 대한 파면결정은 국민이 선거를 통해 대통령에게 부여한 정당성을 다시 박탈하는 것인 만큼, 이에 상응하는 중대한 요소가 있어야만 파면결정이 정당화된다는 것이다.

박근혜 대통령 탄핵

2016년 12월 3일 우상호·박지원·노회찬 등 171명이 대통령(박근혜)에 대한 탄핵소추안을 발의하였다. 탄핵사유는 박근혜 전 대통령 재직 중 집무집행과 관련하여 다수의 헌법과 법률 위반 행위다. 탄핵소추안에서는 공무상 비밀 문건 누설, 최순실 등 비선실세를 통한 국가정책과 인사권 등의 권력 남용으로 주권자인 국민의 의사에 반하여 국민주권주의(헌법 제1조)와 대의민주주의(헌법 제67조 제1항)의 본질을 훼손하고 대통령의 헌법준수의무를 위배한 것 등을 대통령의 헌법 위반 행위로 설명했다.

국가적 재난과 위기상황에서 국민의 생명과 안전을 지켜야 할 의무가 있는 대통령이 세월호 참사 발생 당일 약 7시간 동안 제대로 위기관리를 하지 못하고 행적이 밝혀지지 않은 것 역시 헌법 제10조에 의해 보장되는 생명권 보호 의무를 위배한 행위로 포함되었다.

탄핵소추안에 포함된 박근혜 전 대통령의 법률 위반 행위로는 미르재단과 케이스포츠재단 설립 과정에서 대기업들에 출연금 명목의 돈을 받고 유리한 조치를 시행한 혐의를 바탕으로 형법상 뇌물죄(형법 제129조 제1항)와 직권남용권리행사방해죄(형법 제123조), 강요죄(형법 제324조) 등이 있다.

2016년 12월 9일 오후 3시 국회 본회의에서 대통령(박근혜) 탄핵소추안 표결이 진행되었다. 투표에 참여한 국회의원은 총 299명이며 투표 결과 찬성 234표, 반대 56표(기권 2표, 무표 7표)로 탄핵소추안이 가결되었다.

2017년 3월 10일 오전 11시 헌법재판소가 대통령(박근혜) 탄핵심판 청구에 관해 재판관 8인 전원일치로 인용결정을 내렸다. 결정 이유로는 박근혜 전 대통령이 미르·K스포츠 재단 기금 모금과 관련하며 최순실(최서원) 이권을 위해 대통령의 지위와 권한을 남용했으며 이는 헌법과 법률에 위배되는 행위로 파면 사유에 해당한다고 밝혔다. 따라서 피청구인(박근혜) 파면으로 얻는 헌법 수호 이익이 더 많으며 이에 따라 박근혜 전 대통령에 대한 파면을 결정한다고 발표했다.

그러나 헌법재판소는 공무원 임명권 남용과 언론 자유 침해 부분에 관해서는 증거가 불충분하다고 판단했다. 또한, 세월호 사건에 관한 생명권 보호의무와 직책성실의무 위반에 관해서는 정치적 무능력이나 직책수행의 성실성 여부는 자의적이고 추상적인 개념이라 사법적 판단의 대상이 아니며 그 자체로 소추사유가 될 수 없다고 판단했다.

영미권의 탄핵제도

영국에서는 하원이 탄핵소추를 담당하며 상원은 탄핵심판을 담당한다. 미국 연방정부에서도 하원은 탄핵소추를, 상원은 탄핵심판을 담당한다. 영국에서 탄핵의 유죄판결은 벌금 및 징역형이며 사형까지도 가능하다. 반면 미국에서는 공직으로부터의 파면 및 자격박탈에 한한다.

영국의 탄핵제도

영국에서 탄핵은 14세기에 시작되었는데, 당시 탄핵은 민중의 요구나 항의에 기초한 형사소송을 제기하는 수단이었다. 1376년 선린의회(Good Parliament)는 처음으로 탄핵을 인정하고 판결을 내렸는데, 그중 가장 중요한 사건은 에드워드 3세 정부와 밀접하게 관련을 맺어왔던 래티머 남작 4세 윌리엄을 상대로 제기된 탄핵이었다. 이후로는 대개 국왕의 대신과 같은 정치적 인물들이 탄핵의 대상이 되었다. 래티머 사건은 또한 탄핵이 형사소송의 제기수단으로서뿐만 아니라 재판의 방식으로도 이용된 점에 특징이 있다.

15세기 중반 이후부터 17세기까지는 탄핵이 사용되지 않았다. 17세기에 와서 탄핵은 의회가 평판이 좋지 않은 대신들을 제거하는 수단으로 부활되었다. 특히 국왕의 보호를 받는 총신들이 그 대상이었다. 1621~79년 국왕이 임명한 많은 요직의 공직자들, 예를 들면 버킹엄 공작(1626), 윌리엄 로드 대주교(1642), 스트래퍼드 백작(1640), 클래런던 백작(1667), 댄비 백작 토머스 오즈번(1678) 등은 탄핵이라는 강력한 의회의 무기에 의해 파면되거나 적어도 그러한 위험에 처했다. 토머스 오즈번에 관한 탄핵사건에서는 국왕의 사면권으로도 대신에 대한 탄핵을 정지시킬 수 없다는 결정이 내려졌다. 탄핵제도는 이 시기 이후 점진적으로 쇠퇴했다.

18세기말에 이르러 탄핵은 정치적 도구로서 지나치게 직접적이고, 국왕이 임명한 장관에 대한 탄핵을 국왕이 정지시킬 수 없는 형사소송은 더이상 불필요하다고 여기게 되었다. 그결과 1806년 이후 영국에서는 탄핵절차가 완전히 사라졌다.

미국의 탄핵제도

오리건 주를 제외한 모든 주가 행정부 및 사법부 관리를 해임할 수 있는 탄핵제도를 두고 있다. 세부적인 절차는 주마다 다소 차이가 있지만, 대체적으로 연방의 탄핵제도와 유사하다.

미국에서는 탄핵소추가 거의 행해지지 않았다. 탄핵소추된 가장 유명한 사건은 미국 역사상 처음으로 탄핵 절차를 밟은 대통령인 앤드루 존슨을 상대로 한 것이다. 그 소추내용은 법률을 위반하면서 육군장관인 에드윈 M. 스탠턴을 해임하려 했다는 것, 육군장성으로 하여금 의회의 제정법을 위반하도록 유도했다는 것, 의회를 모독했다는 것 등의 혐의였다. 그러나 존슨에 대한 탄핵결의는 1표 차이로 부결되었다.

앤드루 존슨 탄핵 (Impeachment of Andrew Johnson)

1974년 하원의 법사위원회는 리처드 M. 닉슨 대통령에 대한 3개 항목의 탄핵결의안을 표결에 부쳤으나, 닉슨은 총회에서 탄핵절차가 개시되기 전에 사임했다. 1998년 12월 하원은 윌리엄 J. 클린턴 대통령이 그와 백악관 인턴 직원인 모니카 르윈스키와의 성추문 사건에 대한 조사를 방해하고 위증을 했다는 혐의로 탄핵을 의결했다. 상원의 탄핵안 표결에서 위증혐의는 찬성 45, 반대 55, 사법방해 혐의는 찬성 50, 반대 50으로 각각 부결되어 2차례의 표결 모두 탄핵안 의결 정족수인 67표에 못 미쳐 클린턴 대통령에 대한 탄핵안은 부결되었다.

2019년 12월 18일에는 도널드 트럼프 대통령에 대한 탄핵소추안이 미국 하원을 통과했다. 미국 민주당은 이른바 '우크라이나 스캔들'과 관련하여 트럼프 대통령에 대한 탄핵소추안을 발의했는데, 제1항은 트럼프 대통령이 공적인 직무를 활용해 국익을 침해한 내용에 대한 '권력 남용'의 내용이고, 제2항은 트럼프 대통령이 자신의 탄핵 조사에 대한 협조를 거부할 것을 지시한 행위에 대한 책임을 묻는 '의회 조사 방해'의 내용이었다. 제1항은 찬성 230표 대 반대 197표로, 제2항은 찬성 229표 대 반대 198표로 가결되어 각 안건이 통과되었다.

'우크라이나 스캔들'은 2019년 7월 25일 트럼프 대통령과 볼로디미르 젤렌스키 우크라이나 대통령과의 통화에서 자신의 재선을 위해 민주당의 대선 후보인 조 바이든 전 부통령 일가의 행적을 조사해 달라고 요청하면서 우크라이나에 대한 군사 원조금의 집행을 보류할 것을 암시하여 트럼프 대통령이 자신의 정치적 이익을 위해 제3국에 대한 외교적 압박을 가한 사건이다. 트럼프 대통령에 대한 탄핵소추안이 하원을 통과함에 따라 탄핵에 대한 최종 결정은 상원으로 넘어가게 되었다.

2020년 2월 5일 미국 상원에서 트럼프 대통령에 대한 탄핵 심판 결과, 권력 남용 혐의에 대한 판단은 유죄 52표 대 유죄는 48표, 의회 방해 혐의에 대한 판단은 무죄 53표 대 유죄 47표로 탄핵은 부결되었다. 상원 탄핵심판에서는 상원의원 100명의 3분의 2인 67명이 유죄로 판단할 경우 탄핵이 가결된다.