국회

의회제도의 역사

의회제도의 기원은 원시고대사회에서 모든 시민이 모여 국사를 논의하던 민회(Eocleoia)와 중세에 귀족·승려·시민 등의 이익을 대표하는 자들로 구성되는 등족회의(等族會議)에서 찾아볼 수 있다.

그러나 근대의회제도는 영국의 명예혁명, 미국의 독립전쟁 그리고 프랑스의 시민혁명 이후 채택되어 18세기 이후에는 유럽 전역에 널리 퍼졌다.

19세기에 와서 보통선거제가 확립되자 의회제도의 기반이 국민적 대표로 확대되어 의회제도의 채택은 보편적인 현상이 되었다. 당시 의회제도가 공통적으로 채택된 까닭은 근대 자유주의 사상으로 인해 자연법사상과 국민주권사상에 부합되었으며, 정치로부터 소외되었던 시민계급이 보통·평등 선거제로 정치에 참여함으로써 그들의 평등이념을 실현할 수 있었기 때문이다.

그러나 나치즘·파시즘 그리고 러시아 혁명으로 의회제도의 위기를 맞게 되자, 제2차 세계대전 후 서구에서는 의회민주주의를 자유주의와 민주주의의 결합에 의한 정치질서로 보아 의회민주주의를 시정·보완하려 하였다.

영국의 경우 의회제도는 등족회의에 그 기원을 두며, 의회의 명칭이 정해진 것은 1246년의 일이었다. 그뒤 1295년 에드워드 2세가 고승, 대귀족, 일반승려단, 각 주(州)의 기사, 각 도시의 대표자 등을 소집하여 이것을 전형국회(典型國會)라 불렀으나 1330년 일반승려들이 이탈함으로써 고승과 귀족은 귀족원에서, 기사와 시민은 서민원(House of Common)에서 각기 따로 회의를 소집하여 양원제의 틀을 갖추게 되었다.

청교도혁명 이후 국민주권을 바탕으로 하는 '국민협약'이 군사회의에 제출되고 1688년 명예혁명 이후 예산에 대한 의결권이 확립되었으며, 15세기 중엽에 청원권이 입법의 발안권으로 확립되었다. 이후 의원내각제가 성립하게 되면서 다수당이 내각을 조직하고 그에 대립하는 야당이 정권교체의 기회를 가지게 되는 관례가 생기게 되었다.

미국의 의회제도는 직접적·간접적으로 영국의 영향을 받은 것은 사실이나 전부가 그런 것은 아니다.

1776년 영국으로부터 독립하면서 영국의 역사적 전통에 지배받지 않은 새로운 제도를 수립하였다. 첫째, 권력분립의 원칙에 입각하여 의회만을 입법기관으로 하고 정부에는 입법권을 인정하지 않는 권력분립의 채택이다. 둘째, 귀족원을 인정하지 않는 양원제의 채택이다. 셋째, 최초로 성문헌법을 제정하여 헌법상 의회제도에 대한 완전한 보장이다. 넷째, 연방제도의 채택이다.

1781년까지는 13주가 각각 독립된 주권을 유지해왔으나 1787년 연방제국가를 형성하게 되었다. 이와 같이 미국은 영국의 영향을 받은 것은 사실이나, 다른 한편으로는 미국만의 독자적인 의회제도를 형성해 왔던 것이다.

영국과 미국에 비하여 프랑스의 의회제도는 몽테스키외나 장 자크 루소같은 사상가들의 민주사상과 미국 독립혁명의 자극을 받아 유혈혁명을 통해 구(舊)체제를 붕괴시키고 의회제도를 확립하기에 이르렀다.

1791년 프랑스 혁명 직후에는 미국식 3권분립제, 1793년 제1공화국에서는 단원제, 1795년 엄격한 3권분립제, 1804년 나폴레옹의 전제정부, 1814년 영국식 의원내각제, 1830년 오를레앙 왕조하의 의원내각제, 1848년 제2공화국 헌법에서 미국식 3권분립제(단원제), 1852년 루이 나폴레옹의 전제군주제, 1875년 제3공화국 헌법에서 의원내각책임제(양원제), 1946년 제4공화국 헌법에서 의원내각제 채택, 그후 알제리 문제와 소련의 위협 등으로 정치상황이 긴장되자 1958년 오늘날의 미국식 대통령중심제와 유사한 제5공화국 헌법이 공포되었다.

이와 같이 프랑스는 다양한 정부형태의 경험을 통하여 지금의 의회제도가 정착되었다.

한국의 의회제도의 기원은 고대 신라의 화백제도와 근대의 만민공동회 또는 미군정하에서의 남조선과도입법의원에서 찾으려는 노력이 있다. 그러나 실질적인 의회제도는 해방 이후 5·10총선거에 의해 탄생된 1948년 5월 31일 제헌국회의 출범과 함께 시작된다.

그후 제2공화국의 짧은 의원내각제 시기의 양원제를 제외하고는 제6공화국에 이르기까지 국회는 모두 단원제를 채택하였다. 제2공화국의 의회는 4·19혁명에 의하여 자유당 정권이 붕괴되고 당시 야당이던 민주당의 주도에 의한 개헌을 통하여 내각책임제의 권력구조에 의회는 양원제를 채택하였던 것이다. 당시 의회는 시·도 단위의 중선거구에서 선출되는 참의원과 소선거구에서 선출되는 민의원 등 양원으로 구성되었다.

그러나 이러한 형태는 1961년 5·16군사정변에 의하여 민주당 정권이 붕괴되고, 이후 정부형태는 대통령제, 의회는 단원제가 유지되어 왔는데 형식과는 달리 그 내용은 각 공화국별로 차이가 있다.

특히 제3공화국에서 제5공화국까지는 대통령의 권한이 의회에 비해 월등히 강했기 때문에 의회의 역할은 아주 제한적이었다. 그러나 여·야 합의에 의해 마련된 제6공화국 헌법은 대통령의 국회해산권 폐지를 비롯해 의회가 행정부를 견제 또는 통제할 수 있는 권한을 부여받는 등 국회의 위상과 권한이 한층 강화되었다.

기능과 구성

기능

국회는 입법부로서 입법적 기능이 우선시 되며, 의원 스스로 또는 정부의 발의에 의한 법안을 심의·결정함으로써 법을 제정하는 유일한 기관이다. 국회를 입법부로 부르는 것도 국회가 바로 법을 제정하는 유일하고 대표적인 기관이기 때문이다. 그러나 국회가 수행하는 기능이 이것만은 아니다.

국회는 실제 이보다 훨씬 다양하고 광범위한 기능을 수행한다. 존 스튜어트 밀은 의회의 기능을 국민과 정부 간의 의사전달 매체, 정부로 하여금 국민에 반응하게 하고 국민으로 하여금 정부의 결정에 따르게 하는 제도로서 강조했다. 따라서 오늘날의 의회를 대표의회라고 부르는 것은 바로 이런 맥락과 관계되는 것이다. 이러한 관점에서 의회의 기능은 주요 사회집단의 지도자들과 정치 지도자들간의 의사전달 기능과 갈등처리를 위한 정책결정기능을 들 수 있다.

구성

의회의 구성은 나라마다 다르지만 기본적으로 양원제와 단원제라는 2가지 형태를 갖고 있다. 양원제는 의회가 2개의 합의체, 상하 양원으로 구성된 것을 말한다. 양원제의 대표적인 국가는 미국·영국·프랑스·일본 등이다.

단원제는 대개 국민의 선거에 의하여 선출된 민선의원으로 구성되는 단일 합의체를 말한다. 대표적으로는 이스라엘·덴마크·스웨덴·한국 등이 이에 속한다. 우리나라의 경우는 단원제를 채택하고 있으며, 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의해서 선출된 국회의원(지역구)과 비례대표제에 의해 선출된 국회의원(전국구)으로 구성된다. 국회의원의 정수는 법률로 정하되 200인 이상으로 하고 있는데 현행 국회법상에 의원의 정수는 전국구의원 62명을 포함하여 299명이다.

한국 국회의 조직

의장과 부의장

우리나라 국회에는 의장 1명과 부의장 2명을 두고 있다.

의장은 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독한다. 부의장은 의장의 유고시에 그 직무를 대리한다. 의장과 부의장은 재적의원 과반수의 득표로 당선되며, 임기는 2년이다.

사무처

사무처는 국회의 회의와 운영에 관련된 일반 행정사무를 처리하는 기관이다.

국회는 본질적 업무인 법률안의 심의·결의, 예산안의 심의·확정, 기타 입법활동을 수행하기 위하여 각종 업무의 보조·지원을 필요로 한다. 이같은 국회기능을 보다 효율적으로 수행하는 데 필요한 사무를 처리하기 위한 기관이 사무처이다. 즉 국회가 원활한 기능을 발휘할 수 있도록 보좌·지원하는 조직이다.

사무처는 국회의장의 지휘·감독을 받으며 국회의 일반사무를 처리하고 있다.

기타 국회기관으로는 국회도서관과 의정연구원이 있다. 사무처에는 일반적으로 전문기능과 관리기능이 있으며, 전문기능으로는 입법보조·의사보조·해외활동지원 기능 등이 있다. 사무총장·입법차장·사무차장 각 1명과 기타 필요한 공무원을 두며, 사무총장은 국회의 승인을 얻어 국회의장이 임명한다. 사무총장은 의장의 감독을 받아 국회의 사무를 총괄하고 소속 공무원을 지휘·감독한다. 사무처의 조직은 도서관을 제외하고 실, 국(局)과 과(課)가 있으며, 사무총장과 사무차장을 보좌하기 위하여 담당관을 둘 수 있다.

그밖에 사무처에는 국회의 각 상임위원회에 소속되어 이를 보조하는 전문위원과 입법심의관·입법조사관 등 기타 필요한 공무원을 두고 있다.

우리나라의 사무처는 1948년 제헌국회의 개원과 더불어 설치되었으며, 그후 여러 차례 개편되어왔다. 사무처의 기구에는 입법차장 산하에 법제예산실·의사국·기록편찬국이 있으며, 사무차장 산하에 기획조정실·관리국·국제국·공보국·총무과가 있다. 법제예산실은 법제·예산·결산 및 국가정책 전반에 관한 분석·평가·활동을, 의사국은 의사보좌활동을, 기록편찬국은 회의록 및 자료편찬활동을, 기획조정실은 기획·예산 및 조직·법규·관리활동을, 관리국은 시설관리를, 국제국은 의원해외활동 지원을, 공보국은 홍보 및 의사 중계방송활동을 하고 있으며, 전문직과 관리직의 뚜렷한 구분이 없어 관리직이 조직구성의 주종을 이루고 있는 것이 특징이다.

위원회

위원회는 본회의의 과중한 부담을 줄이고 본회의에서 형식적인 심의가 되지 않도록 하기 위해서 일정한 사항에 관하여 전문적 지식이나 경험을 가진 소수의원들로 구성되어 법률안 및 기타의 의안을 예비적으로 심의케 하여 본회의 상정여부를 결정하기 위한 필요에서 구성된다.

위원회의 종류는 16개의 상임위원회와 특별위원회가 있고, 법적 의미에서 독립된 위원회는 아니지만 연석회의(連席會議)가 있다. 상임위원회는 국회운영·법제사법·외무통일·행정·내무·재무·경제과학·과학·문화공보·문교체육·농림수산·상공·동력자원·보건사회·노동·교통체신·건설위원회가 있다. 국회의원은 한 상임위원회의 위원(상임위원)이 되며, 다만 국회운영위원회의 위원을 겸할 수 있다.

각 분과위원회의 구성은 의원 외에 전문적인 지식을 가진 전문위원과 필요한 공무원을 둔다.

그밖에 국회에서 필요하다고 인정한 법안을 심사하기 위해 특별위원회를 둘 수 있고, 예산·결산안을 심사하기 위해 예산결산특별위원회를 둔다. 특별위원회는 그 위원회에서 심사한 안건이 본회의에서 결의될 때까지 존속하는 한시적인 위원회이다.

각 분과위원회는 소관사항에 관하여 법률안 및 기타 의안을 제출할 수 있는데, 중요한 안건이나 전문지식을 요하는 안건을 심사하기 위해서 공청회를 열어 의견을 들을 수 있다.

국정감사 및 조사를 포함하는 중요한 안건을 심사할 경우, 증인·감정인·참고인으로부터 증언·진술 청취와 증거 채택을 위해 청문회를 열 수 있다. 제반 법률과 의안이 분과위원회의 활동으로 대부분 결정되기 때문에 국회 내 교섭단체들은 분과위원회에서의 활동을 강화하고 있다.

상임위원회 중 국회운영위원회는 그 역할이 비교적 중요하다.

국회운영에 관한 사항, 국회법 및 기타 국회규칙에 관한 사항, 국회사무처 소관사항, 국회도서관 소관사항 등을 관장하는 국회운영위원회는 국회내부기구이다. 1983년 11월 17일 개정 이전의 국회법에는 다른 위원회에 속하지 않는 사항은 국회운영위원회의 소관으로 한다고 규정되어 있었다. 그러나 개정 이후에는 의장이 운영위원회와 협의하여 소관상임위원회를 정하도록 규정하고 있다. 국회의원은 하나의 상임위원회 위원이 되지만 운영위원회 위원은 다른 상임위원회 위원이 겸할 수 있다.

이는 국회운영에 각 상임위원회의 의사와 실정을 반영하여 안건에 대한 국회의원의 심사와 의사의 진행에 원활함을 기하기 위해서이다.

또한 각 교섭단체의 의사를 반영, 국회운영의 원활함을 위해 각 교섭단체의 대표위원은 운영위원회의 위원이 된다. 일반적으로 운영위원회의 심사는 국회의 의결을 요하는 안건에 대하여 사전에 행하지만 예외적으로 운영위원회는 국회의 의결과는 관계없는 권한으로서 국회예비금 지출동의권을 가지고 있다.

또한 운영위원회의 역할이 국회의 예비심사기관으로 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하여 회의의 판단자료로 제공하는 데 있으므로, 운영위원회의 개회는 일반적으로 본회의의 의결이 있거나 의장이 필요하다고 인정한 경우를 제외하고 본회의 회기중에는 이루어지지 않는다. 그러나 운영위원회는 국회운영에 관한 사항을 관장하고 있기 때문에 그 직무상 본회의중이라도 언제든지 열 수 있다.

교섭단체

교섭단체는 다수 정당의 당원으로 구성되는 국회의 의사를 원활히 운영하기 위하여 설치되는 정당별 의원단체이다.

현재에는 20인 이상의 소속의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체를 구성할 수 있다. 정당이 아니더라도 20인 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다.

한국 국회의 운영

회기

국회는 행정부나 사법부와는 달리 상설기관이 아니므로 회기가 필요하다. 회기란 국회가 실제로 활동할 수 있는 일정한 기간을 말하며 소집당일부터 폐회일까지이다. 정기회와 임시회로 구별하며 헌법은 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다고 제한하고 있다.

정족수

정족수에는 국회가 의안을 심의하는 데 필요한 법정수인 의사정족수와, 의안을 결의하는 데 필요한 법정수인 의결정족수가 있다. 그리고 의결에 관해서는 일반정족수를 취하고 있는데, 일반정족수란 헌법이나 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 결의하는 것을 말한다.

또한 헌법과 법률은 특별정족수를 규정하고 있는 데, 그 예는 ① 법률안제의결 : 재적의원 과반수 출석과 출석의원 2/3 이상의 찬성, ② 국무총리·국무위원 해임건의 : 재적의원 과반수 찬성, ③ 국회의원제명 : 재적의원 2/3 이상의 찬성, ④ 탄핵소추의결 : 대통령은 재적의원 2/3 이상의 찬성, 그외 공무원은 재적의원 과반수의 찬성, ⑤ 헌법개정안 발의 : 재적의원 과반수의 찬성, ⑥ 헌법개정안 결의 : 재적의원 2/3 이상의 찬성, ⑦ 계엄령해제요구 : 재적의원 과반수의 찬성 등이 있다.

의사의 원칙

국회의 의사원칙에는 의사공개의 원칙, 회기계속의 원칙, 일사부재의의 원칙이 있다.

의사공개의 원칙은 국회에서 의안을 심의하고 의사를 결정하는 과정을 공개함으로써 국민의 비판과 감시를 받아 민의에 따른 국회운영을 실현한다는 민주적 요청을 확보하기 위한 것이다.

회기계속의 원칙은 회기중에 심의가 완료되지 않은 안건일지라도 그 회기가 끝남으로써 소멸되지 않고 다음 회기에서 계속하여 심의할 수 있는 것을 말한다.

일사부재의의 원칙이란 회기중에 부결된 의안은 동일회기중에 다시 발의하지 못하는 것을 말하며 소수파에 의한 의사방해를 방지하는 데 효과가 있다.

한국 국회의 권한

개요

국회의 권한은 국회의 헌법상의 지위에 따라 다르다. 실제로 미국 등 몇 나라를 제외한 대통령제하의 국회는 정부에 대한 우월적 지위를 가지고 있는데 우리나라의 경우 제6공화국의 국회는 과거 유신체제이나 제5공화국 헌법에 비하면 그 권한이 훨씬 강화되었다.

국회의 권한은 실질적인 성질이나 내용을 기준으로 할 때 다음과 같은 권한이 있다.

입법에 관한 권한

헌법 제40조에서 '입법권은 국회에 속한다'고 하여 실질적 의미의 입법은 헌법에 다른 규정이 없는 한 원칙적으로 국회가 갖는다고 하는 국회입법의 원칙을 규정하고 있다.

규정된 입법권의 범위는 헌법 자체가 국회 이외의 다른 국가기관의 권한으로 하고 있는 것을 제외한 나머지의 것, 즉 법률 제정에 관한 권한, 헌법개정에 관한 권한, 조약의 체결·비준에 대한 동의권, 국회규칙의 제정에 관한 권한 등이 있다.

재정에 관한 권한

국가에는 재원의 조달과 재산의 관리가 필요하다. 따라서 국회는 국민전체의 이익·행복을 위해서 ① 납세법률에 의해 의무의 한계를 명시(공정한 과세의 원칙)하고, ② 조세의 부과·징수작용의 한계를 규정하며, ③ 재정관리 작용과 관련하여 집행부의 재정작용(재산의 관리·사용·처분)을 국회의 관리 밑에 둔다.

이에 관한 헌법상의 규정으로서는 예산안 심의·확정권·결산심사권, 계속비에 대한 의결권, 예비비지출 승인권, 기채동의권, 예산 외의 국가부담이 될 계약체결에 대한 동의권, 재정적 부담을 지우는 조약의 체결·비준에 대한 동의권 등이 있다.

국정통제에 관한 권한

국회의 국정통제권은 정부형태에 따라 다르다. 대통령중심제에서는 행정부의 권한이 강하고, 대통령도 국민의 직접선거에 의해 선출되며 국회가 정부를 조직할 수 있는 권한이 없으므로 상대적으로 정부통제권도 미약하다. 그러나 국민의 대의기관으로서의 국회는 국민의 여론에 따라 정부를 감시·비판·견제할 직무를 가지고 있다. 따라서 국정에 대한 국민의 눈과 귀와 입을 대신하는 국회의 국정통제권은 그 중요성이 가장 크다고 하겠다.

현행 헌법은 이전의 대통령중심제 헌법에 비해 국정통제권이 강화되었다고 할 수 있다. 그 내용은 국무총리임명 동의권, 국무총리·국무위원의 국회출석 요구 및 질문권, 국무총리·국무위원 해임 동의권, 국정감사·조사권, 탄핵소추권, 긴급명령과 긴급재정·경제처분 및 명령승인권, 계엄해제요구권, 조약·선전포고·국군해외파견·외국군 주둔에 대한 동의권, 일반사면에 대한 동의권 등이다.

자율권

국회의 자율권이란 국회가 다른 국가기관의 간섭을 받지 않고 헌법·법률·국회규칙에 따라 그 의사와 내부사항에 관하여 스스로 규제·결정할 수 있는 권한을 말한다.

자율권의 내용은 집회 등 의사진행에 관한 자율권, 규칙제정권, 내부조직권, 내부경찰권 및 국회가택권, 의원의 신분에 관한 자율권, 의원의 활동에 관한 자율권 등이다.→ 의회