정당

유형

개요

정당은 크게 간부정당(cadre party)과 대중정당(mass-based party)으로 구분할 수 있는데, 일반적으로 이 두 형태는 많은 나라에 공존하고 있다.

특히 공산주의 및 사회주의 정당이 보수주의 및 자유주의 정당과 나란히 출현한 유럽에서는 이러한 현상이 두드러지게 나타난다. 대다수의 정당은 어느 한 유형으로 분명하게 구별할 수 없으며, 양자의 특징을 약간씩 공유하고 있다.

간부정당

간부정당은 정치적으로 엘리트 집단에 의해 지배되는 정당이며, 유럽과 미국에서 19세기에 발전했다.

미국의 몇몇 주와 1848년 이후의 프랑스, 1871년 이후의 독일 제국을 제외한다면 이당시의 참정권은 납세자와 지주에게만 허용되었다. 본질적으로 국민의 극히 일부만이 참정권을 가질 수 있었으며, 대다수의 사람들은 방관자로 남아 있었다. 19세기의 간부정당은 귀족계급과 부르주아 계급의 근본적인 대립을 반영하는 것이었다. 귀족계급은 지주로 구성되고 농촌의 영유지(領有地)를 기반으로 세력을 구축했으며, 부르주아 계급은 상업가·상인·은행가·금융업자·전문직종인 등으로 구성되었으며, 도시의 사무원과 노동자들을 지지기반으로 삼았다.

이 두 계급은 모두 각자의 이데올로기를 발전시켰다.

부르주아 계급의 자유주의적 이데올로기는 17세기 영국 혁명 무렵부터 시작되어 18세기 프랑스의 철학자들에 의해 발전되었다. 이 이데올로기는 귀족계급의 특권을 타파하고 봉건제와 중상주의 정책이 부과하는 경제적 제한을 제거하기 위해 형식적인 법률상의 평등을 열렬히 주장했으나 현실의 불공정성을 묵인함으로써 부르주아 계급의 이해(利害)를 반영했다.

보수주의적 이데올로기는 귀족계급의 이해에 밀착되어 있었으므로 처음에는 사람들에게 호소력을 갖지 못했다. 그러나 점차 보수주의적 감정이 신의 의지를 표현하는 것으로 보통사람들에게 인식됨으로써 그 이데올로기가 사람들 사이에 파고들었다. 위계적 사회구조와 권위적인 성직자들을 기반으로 한 가톨릭 국가에서는 성직자 단체들이 대체로 보수주의적 정당을 형성했다.

보수주의 정당과 자유주의 정당은 19세기의 유럽 정계(政界)를 지배했다.

사회적·경제적 대변혁기 동안 발전을 거듭한 이 두 정당은 선거와 의회활동을 통해 권력을 행사했다. 일단 권력을 잡은 정당 지도자들은 군대와 경찰을 모두 활용했지만 정당 그 자체가 폭력조직은 아니었다. 정당의 지방조직은 선거 때 입후보자들에게 도덕적·재정적 지원을 확보해주고, 선출된 공직자와 선거민의 일상적 접촉을 유지시켜주기 위해 힘썼으며, 중앙조직은 선출된 자당(自黨) 소속 의원들을 하나로 결합시키기 위해 노력했다. 그러나 일반적으로 당의 지방위원회는 기본적인 자율성을 갖고 있었으며, 각 의원들에게는 광범위한 독립성이 주어졌다.

영국은 오랜 시간을 두고 의회제를 확립해왔으므로 표결에 의한 당규(黨規) 설정방식을 채택할 수 있었지만, 유럽 대륙의 정당들은 대부분 영국의 그러한 정당체제를 그대로 모방할 수 없었다. 19세기에 미국에서 등장한 최초의 정당은 유럽의 간부정당과 비슷한 형태를 띠었다. 다만 정당간의 대립이 심하지 않았고, 이데올로기적 색채가 적었을 뿐이었다. 미국에서 보수주의정당 대(對) 자유주의정당의 대결은 독립전쟁(1775~81)과 남북전쟁(1861~65)의 형태로 표출되었다.

그러나 미국은 처음부터 개인적 자유와 평등에 기초하여 이룩된 부르주아적 사회체제를 형성하고 있었으며, 연방주의자와 반연방주의자, 공화주의자와 민주주의자와 같은 정당간의 대립은 있었지만 이것은 모두 자유주의적 사상을 반영한 것으로서 근본적으로 같은 이데올로기, 같은 가치체계를 가지고 있었다. 단지 그들의 신념을 실현하는 수단이 달랐을 뿐이었다.

정당의 구조라는 점에서 볼 때도 미국의 정당은 유럽의 정당과 크게 다르지 않다.

정당은 지방의 명망가들로 구성되었으며, 지방조직과 중앙조직과의 연계고리는 유럽의 경우보다 훨씬 약했다. 주(州) 차원에서는 당 조직간의 조정이 어느 정도 유효했지만 전국 수준에서는 이와 같은 조정이 이루어지지 않았다. 미국의 독자적인 정당구조는 남북전쟁 후 나타나기 시작했는데, 지방분권적 경향이 강했던 미국은 한 정당이 선거에서 모든 요직을 차지하면 그 도시나 군(郡)에서 독재에 가까운 체제를 수립할 수 있었다. 시장(市長)·경찰·재무·법원의 관직이 당 정치기구(political machine)의 통제하에 놓였으므로 이 당 정치기구는 간부정당의 발전된 형태라고 볼 수 있다.

지방 당 위원회는 부(富)의 분배를 통제하고 그 통제권을 지속적으로 장악하고자 하는 야심가들로 구성되었으며, 그 야심가들은 시·군·주의 당 정치기구를 통제하는 정치지도자의 통솔을 받았다(폴리티컬 머신). 이 위원회는 각 선거구를 분할하고 해당 선거구장(選擧區長)을 두어 그 선거구에서 표를 확보하기 위해 빈틈없는 주의를 기울였으며, 유권자를 확보하기 위해 노동조합의 일거리, 소매상 허가서, 경찰로부터의 면책 등 다양한 미끼를 제시했다.

이와 같은 방식으로 다수표를 획득한 정당은 지방정부·경찰·재판소·재정 등에 대한 통제권을 장악하고, 매춘과 도박 같은 불법을 저질러도 처벌하지 않았으며, 관공서의 계약도 마음대로 체결했다. 이러한 정당기구의 타락도 유럽에서 미국으로 막 이민온 사람들에게는 정당에 대한 지지를 미끼로 직업과 주거를 찾아주어 이로움이 있기는 했지만, 전반적으로 이러한 현상은 시민을 착취했으며 지역사회발전에 도움이 되지 못했다.

19세기말 당지도자와 당기구의 횡포 및 정당의 폐쇄성 때문에 예비선거제도가 발달하게 되었다.

이 예비선거에서는 당의 공직후보자가 선출되었으며, 이로 인해 당 지도자의 공직후보자 지명권한이 제한되었다. 대부분의 주가 1900~20년 어떤 형태의 것이든 이러한 형태의 예비선거제도를 채택했는데, 이 제도의 목적은 당 위원회의 영향력을 견제하기 위해 일반 대중들에게까지 정당을 개방함으로써 당을 보다 민주적으로 만들고자 하는 것이었다. 그러나 이러한 목적은 위원회가 예비선거에서 후보선출에 대한 우위권을 보유하게 됨으로써 현실화되지 못했다. 간부정당과 대중정당의 중간적인 형태를 띤 새로운 형태의 간부정당이 나타나게 되었는데, 그러한 형태의 대표적 정당이 영국의 노동당이다.

이 당은 노동조합과 좌익 지식인들의 지지를 받았으며, 그 구조는 지방조직에서 대표자를 지역노동위원회로 보내면, 그 지역노동위원회는 국회에 가서 당을 대표하는 형식이었다. 1918년 이후에는 대륙의 사회주의 정당들을 모델로 하여 직접적인 당원 가입정책을 발전시켰으며, 개별 당원들을 지역선거구에 참여시켰다.

대중정당

대중정당은 간부정당에 비해 당원수가 휠씬 많고 대중을 상대로 정책을 호소한다.

따라서 유력자나 유명인 또는 특수이익단체의 대표자뿐 아니라 입당 의사를 가지고 있는 개별 시민까지도 조직의 대상이 된다. 이런 정당은 지지자가 소수인 경우 잠재적인 대중정당에 불과하지만 역시 대중을 상대로 당원을 모집한다는 점에서 간부정당과는 구별된다.

19세기말 유럽 대륙의 사회주의 정당들은 산업화에 의해 점차 그 숫자가 늘어나고 참정권 확대에 따라 정치적으로 점점 더 중요해지기 시작한 노동자와 임금생활자들을 교육하고 조직하기 위해, 그리고 가난하지만 수적으로 많은 인적 요소들을 동원하여 선전에 필요한 자금을 정기적으로 모으기 위해 대중에 기반을 둔 정당을 조직했다.

정당들은 입당운동을 벌였고, 당원들은 입회비를 납부했다. 충분한 수의 당원이 확보되면 그 당은 거액의 자금을 관리하고, 주요인사들에게 당의 이념을 전파시키는 강력한 조직으로서 두각을 나타냈다. 이러한 조직은 정확한 당원 명부, 회비를 수금하기 위한 회계부, 지역회합을 주도하고 소집할 비서들, 그리고 수천 개에 달하는 지역당조직을 통합하기 위한 위계질서 등이 필요했다. 집단행동과 집단규율의 전통은 정당조직의 발전과 중앙집권화에 기여했으며, 과두지배체제를 야기시키기도 했다.

이러한 경향을 억제하기 위해 당 지도자 선출에 민주주의적인 절차가 채택되었다. 당원들이 당직자(黨職者)를 선출하도록 했으며, 당의 모든 지방 지부들에서 지구당대회와 전국당대회에 파견할 대표가 선출되었고, 그 대회에서 당 지도자 후보와 당 지도자가 선출되었으며, 당의 정책이 결정되었다.

이와 같은 형태의 대중정당이 많은 비(非)사회주의 정당에 의해 모방되었으나 대부분 사회주의 정당에서 만큼 성공을 거두지는 못했다.

기존 사회주의 정당 중에서 처음으로 대중정당 조직을 채택한 선두주자는 공산주의 정당들이었다. 이들은 1924년의 코민테른 결정에 따라 정당의 형태를 소비에트식으로 바꾸었으며, 마르크스-레닌주의 이데올로기를 신봉하는 사람들로 당원 가입자격을 제한하기는 했지만 가능한 한 많은 시민들을 당원으로 하는 대중정당을 형성했다. 이 공산주의 정당은 다른 사회주의 정당과는 달리 구조면에서 '직장세포'라고 하는 새로운 정당조직을 갖고 있었다.

이 직장세포는 공산당조직에서 처음으로 만들어진 독자적 요소로서 회사, 작업장, 상점, 지적(知的) 직업기관 등 같은 직장에 소속되어 있는 당원들 모두를 하나로 결집시켰다. 그결과 당원들은 주거를 기초로 하여 맺어진 경우보다 훨씬 더 강한 연대감을 느꼈으나 이 조직은 당원들이 정치적 문제보다 직업적 문제에 더 많은 관심을 표명하게 만들었으며, 그 규모가 작고 조직체 수가 많아서 조직통제에 어려움을 주었다.

공산주의 정당의 또다른 특징은 고도화된 중앙집권적 위계질서로서, 이러한 구조는 '직장세포'라는 정당조직의 통제를 위해 생긴 것이며, 그 통제의 위력에 있어 그 어떤 대중정당보다도 중앙통제가 잘 되고 있다. 또한 공산주의 정당은 이데올로기를 철저하게 고수하고 있다는 특징을 갖는다. 공산주의 정당 이외에 또다른 대중정당으로는 1920, 1930년대의 파시스트 정당들을 들 수 있다.

이 정당들은 최대한 많은 당원들을 확보하려고 노력했지만 다른 한편으로는 엘리트주의를 신봉하고 있었다. 당의 구조는 군대의 조직체계와 유사했으며, 제복과 서열, 명령, 행진, 무조건적 복종 등을 강조했다.

정당과 정치권력

개요

정당은 어떠한 성향이든 여당이나 야당을 형성함으로써 정치권력을 행사하고, 국가의 정책결정에 결정적 역할을 한다.

권력투쟁

권력을 장악하기 위해 정당이 사용하는 방법은 크게 2가지로 나눌 수 있는데, 하나는 폭력과 같은 비합법적 수단이고, 또 하나는 선거와 같은 합법적 수단이다.

그러나 이와 같은 방법은 대부분 상황에 따라 동일 정당에 의해 혼용되어 사용되고 있다.

일반적으로 비합법적 수단으로 권력을 장악하는 방법은 각 나라의 정치체제와 산업화 수준에 따라 다르다. 군주제나 독재체제를 형성하고 있는 나라에서는 소수자가 음모에 의해 권력을 장악하려는 경우가 많고, 산업사회에 있어서는 총파업을 통해 정부에 압력을 가함으로써 권력을 장악하려는 경우가 많다.

그러나 대체로 비합법적 수단보다는 선거에 의한 합법적 수단이 권력 획득에 사용되고 있다. 경쟁을 바탕으로 한 선거활동이야말로 정당의 독자성에 합치하는 것이며, 이에 따른 선거방법으로는 선전활동의 조직화, 후보자 선정, 선거전의 자금조달 등을 들 수 있다. 정당은 우선 후보자를 공인하여 투표자에게 소개하고, 그의 입장을 명확히 밝힌다. 투표자에게 있어 후보자 개인의 공약과 성명은 그다지 고려의 대상이 되지 못하며, 중요한 것은 그 후보자의 소속정당이다. 정당은 후보자에게 선거운동원, 선거자금, 포스터 부착, 팜플렛 배부, 집회개최, 호별방문 등을 지원한다.

후보자 선정방식에는 3가지가 있다.

첫째, 간부정당에서는 당의 핵심을 이루는 당행동위원회로 미국의 경우 당 간부회(caucus)가 후보자를 선정한다. 일반적으로 지방위원회가 후보자를 선정하는 데 중요한 역할을 담당하지만 때로 중앙의 간부회가 단독으로 선정하는 정당도 있다. 예를 들면 영국의 보수당과 프랑스의 공화민주연합이 이에 속한다. 둘째, 대중정당에서는 지구당대회와 전국당대회의 회원이 일견 민주적 절차에 따라 후보자를 선정한다. 그러나 실제로는 지도권을 가진 위원회가 중요한 역할을 담당하고 지방선거구의 당원은 일반적으로 그 선택의 결과를 추인한다.

셋째, 미국에서는 예비선거제에 의해 개개의 선거구마다 전(全)당원 또는 전투표자가 후보자를 선출한다. 후보자의 선출절차는 다양해도 그 결과는 비슷하다. 중요한 역할을 담당하는 것은 거의 정당 지도자들로서 그로 인해 정당 정치에는 과두지배체제가 생긴다. 이러한 경향은 대중정당대회나 미국의 예비선거로도 극복되지 않고 있는데, 그 이유는 그 대회들이 지도권을 가진 위원회의 권력을 부분적으로만 제한하고 있기 때문이다.

선거에 필요한 자금조달은 정당간의 권력투쟁에 있어 언제나 중요한 문제이다.

간부정당에서는 항상 그 위원회에 실업가와 밀접한 관계를 가진 인물을 두어 실업가들로부터 기부금을 모으도록 하며, 대중정당에서는 소수의 사람들로부터 많은 돈을 모으기보다는 많은 사람들로부터 소액을 월(月) 또는 연(年) 단위로 모은다. 이 방법은 대중정당을 간부정당과 구별하는 하나의 특징이라 할 수 있다. 선거와 정당의 자금문제에 법률이 개입하는 경우도 있고, 또 선거비용의 제한, 정당 재원(財源)의 한정 등이 법률로 규정되는 경우도 있지만, 일반적으로 이와 같은 법률은 탈법이 용이하기 때문에 효력이 적다.

국가가 정당에 자금을 제공하는 경우도 있다. 그러나 이와 같은 정당 재정에의 정부보조금은 후보자의 선거운동비에 국한되어 있으며, 이는 후보자들에 대한 일률적 대우를 토대로 하여 시행된다(예를 들면 프랑스). 그러나 스웨덴과 핀란드에서는 국가가 의석수에 비례하여 정당에 보조금을 제공하고 있다.

권력에의 참여

여기에서는 민주체제에서의 정당 기능만을 고찰한다.

정당이 선거에서 승리하면 정당이 정부에 얼마만큼의 영향력을 미치는가 하는 문제가 제기된다. 일반적으로 간부정당은 선거를 통해 공직에 진출한 당원들에게는 아주 조금밖에 영향력을 행사하지 못한다. 물론 정당은 선출된 당원들을 대상으로 한 일반 행동방침을 정하지만, 이 방침은 대개 애매모호하며 공직을 보유한 당원과 소속정당과의 정기적 회의에 의해 이루어지는 결정도 거의 없다. 입법부 의원은 토의에 참가하는 것과 정부구성에 참여하는 것, 그리고 투표하는 것에 있어 개인적인 행동의 자유를 갖고 있다.

물론 정당은 당의 방침으로 그 소속 의원들의 행동을 구속하려고 하지만 강제할 수는 없다.

정당의 규율과 통일성이라는 문제를 기준하여 정당을 분류한다면 경성정당(硬性政黨)과 연성정당(軟性政黨)으로 구별할 수 있다. 전자는 대부분 이데올로기에 입각한 당 방침에 따라 통일과 규율을 유지하려는 정당이며, 후자는 훨씬 광범위한 개별단체의 이해와 생각을 대표하고, 또 정당이라기보다는 개별단체들의 집합체로서 입법부를 구성하는 정당이다.

특정 체제 내에서 활동하는 정당이 경성인가 연성인가는 주로 정부의 존속 조건을 정하는 헌법규정에 의한다. 예를 들면 대통령제를 취하고 있는 미국에서는 대통령과 그 정부가 의회다수파의 지지와는 관계 없이 헌법에 규정된 4년 동안 그 기능을 계속한다. 정당의 통일성 여부가 정부의 존폐에 결정적인 영향력을 행사하지 못하므로 미국의 정당들은 광범위한 당파간의 연합뿐 아니라 주요 쟁점에 관해 당론이 분열되는 경우도 종종 있다.

의원내각제를 취하고 있는 영국에서는 사정이 전혀 다르다. 정부는 집권당이 의회에서 다수파를 형성하는 동안만 재임할 수 있을 뿐이다. 찬반(贊反)이 근접한 경우에는 불과 1표 차로도 의회 해산을 선언하고 총선거를 실시할 수 있다. 그러므로 정당의 규율과 통일은 정부의 존폐에 결정적인 역할을 하며, 정당의 구성·조직·정책에 중대한 영향을 끼친다.

이와 같은 헌법 구조 속에서 정당의 통일성 결여가 어떤 결과를 초래하는가 하는 것은 프랑스의 제3·4공화국이 보여준 정부의 약체성과 불안정성이 잘 입증해준다.

경성정당과 연성정당의 구별은 여당과 마찬가지로 야당에도 적용된다. 그 이유는 야당이 갖고 있는 모든 기능들이 정당의 규율 정도에 따라 달리 작용하기 때문이다. 여당과 겨를 수 있는 강한 야당이 되려면 경성정당이 되어야 하기 때문에 야당이 연성정당일 때에는 종종 중대한 결과를 초래하게 된다.

경성야당은 대중에게 자기 당이 다수당을 대체할 수 있다는 이미지를 줄 수 있다. 이같은 상황의 논리적 결과가 영국의 '예비내각'(shadow cabinet)이다. 이 내각을 통해 야당은 정권 담당 용의가 있다는 것을 제시하는 것이다. 야당은 또 야당의원과 대중 사이에 의사소통 창구를 마련한다. 여당도 정부를 위해 같은 역할을 수행하지만 그 필요성은 야당보다 적다. 정부는 대중과의 의사소통 수단을 야당보다 더 많이 자유롭게 사용할 수 있기 때문이다.

어쨌든 야당은 이러한 방식을 통해서 정부의 결정에 대한 반대 행동을 표시하고 대안을 제시한다. 이러한 야당의 역할이 영국과 스칸디나비아에서 볼 수 있는 바와 같은 야당의 공적 승인을 정당화시킨다.

권력과 대표

대규모 공업사회에서 대의제 민주체제가 정당 없이 기능할 수 있다고 생각하기는 어렵다.

시민이 현명하게 대표자나 대통령을 선택할 수 있기 위해서는 각 후보자의 진짜 정치적 경향을 알 필요가 있는데 그것에 관해 가장 명확한 정보를 제공하는 것은 후보자가 어느 정당에 소속되어 있는가 하는 점이다. 각 후보자 개인의 정치강령과 공약은 대부분의 후보자가 최대의 표를 모으려고 비슷한 말들을 늘어놓기 때문에 별반 판단의 기준이 되지 못한다. 그러나 후보자의 소속정당은 당선 후의 행동에 대해서 휠씬 좋은 판단의 단서를 제공하며, 의회에서의 정당의 규율은 선출된 대표들이 자신의 의견과 정책을 변화시킬 수 있는 가능성을 일부 규제한다.

따라서 소속정당명은 공약과 실행이 적어도 어느 정도는 일치한다고 하는 일종의 보증역할을 한다. 정당은 각 대표들이 채택한 서로 다른 입장들을 하나의 입장으로 종합하여 다양한 형태의 의견을 대표한다. 그러나 정당도 모든 조직과 마찬가지로 원내 지도자 단체의 통제 아래 당원들을 두고 그들을 조종하는 경향이 있다. 더구나 이 원내 지도자 단체는 현 회원이 새 회원을 선출함으로써 그 지도체를 지속시킨다. 간부정당에서는 유력한 당 지도자의 파벌을 포함한 강력한 위원회가 당을 조종한다.

대중정당의 지도자는 당원에 의해 선출되지만, 현임자가 재선되는 경우가 매우 많다. 이것은 그들 지도자가 당기관을 통제하고 이것을 이용하여 그들의 재집권을 확보하기 때문이다. 민주적인 정치체제에서는 당 지도자가 대표의 기능을 수행하는 한편, 많든 적든 과두세력간의 경합에 의거하여 선출된다.

이들 과두세력은 정치적 엘리트로 형성되어 있는데 정치적 엘리트가 되는 길은 정치적 야심을 가진 모든 사람에게 열려 있다. 현대의 민주체제가 정당 없이 기능할 수 없다고 한다면 정당의 과두지배 경향은 필요악이라고 보아야 할 것이다.

체제

정당 체제

정당 체제는 크게 양당제·다당제·일당제의 세 종류로 분류할 수 있다.

이와 같은 분류는 한 나라 안에서 활동하고 있는 정당수뿐만 아니라 이 3가지 체제가 나타내는 여러 가지의 특징에 의한 것이다. 양당제와 다당제는 다원적 사회에서의 정치투쟁을 조직화하는 수단이며, 따라서 민주체제기구의 일부이다. 일당제하의 정당은 보통 참다운 정치투쟁이 허용되지 않는 상황에서 운영된다. 그러나 이 일반론에는 한정이 필요하다. 일당제하의 정당은 보통 당의 노선과 이데올로기에 근본적으로 대립되는 견해 표명을 허용하지 않지만 당 자체 내에서는 정책에 관한 격렬한 투쟁을 허용한다.

하지만 양당제와 다당제하에서는 정당의 토의가 심한 곤경에 처할 수도 있고, 또 특정당파연합이 매우 강해지면 민주적 정치과정이 위태롭게 될 수도 있다. 양당제·다당제의 구별은 보기만큼 쉬운 것은 아니다. 어떤 양당제에도 으레 양대 정당 외에 몇 개의 약소 정당이 있고, 이와 같은 소정당에 의해서 양대 정당 중 어느 한쪽이 의회에서 다수를 차지하지 못하는 경우도 상존한다.

다당제

영·미계 나라들에서는 양당제를 일반적인 것으로 여기고, 다당제를 예외적인 사례라고 생각하는 경향이 있다.

그러나 실제적으로는 양당제의 사례가 다당제보다 월등히 적다. 양당제는 영국·미국·뉴질랜드에서 시행되고 있는 데 비해 다당제는 유럽 대부분의 나라에서 시행되고 있다. 서유럽에서는 19세기초부터 3가지 범주의 대정당, 즉 보수주의 정당, 자유주의 정당, 사회주의 정당이 발전해왔다. 각 정당은 특정한 사회계급의 이해를 반영하고 특정의 정치 이데올로기를 가지고 있었다. 제1차 세계대전 후에는 구정당의 분열 또는 변모가 하나의 원인이 되어 이것들과는 별종의 정당이 발전했다.

공산주의 정당은 사회주의 정당의 분파로서, 또 그리스도교 민주주의 정당은 온건한 사회주의자와 보수주의자, 자유주의자를 결합하는 정당으로서 등장했다. 이것들 이외에 또다른 특색을 지닌 정당들이 출현했다. 스칸디나비아 제국(諸國)에서는 농촌인구를 별개로 대표하는 오랜 전통을 반영하여 19세기에 자유주의적인 농민당을 발전시켰다.

많은 나라에서 소수민족이 민족주의적 정당의 기초를 형성했지만, 얼마 안 되어 이들 정당은 기존 정당과 연합 하거나 스스로 분열했다. 19세기에 출현한 사회주의는 그때까지의 보수주의자와 자유주의자의 대립을 뒤엎고 이 두 당파를 자본주의의 공동방위자로 만드는 경향이 있었다. 논리적으로 이러한 상황이 보수주의자와 자유주의자를 결합시켜 하나의 부르주아 정당을 만들고, 사회주의에 대해 통일적 입장을 취할 수 있도록 만들었는지도 모른다.

사실 제1차 세계대전 후 영국에서는 그와 같은 현상이 사실로 나타났다.

어떤 나라에서 활동하는 정당의 수를 결정하는 데 있어 가장 중요한 요인 중 하나는 선거제도이다. 군소 정당에게조차 의회에서의 대표권을 보장하는 비례대표제는 다당제의 발전을 조장하는 경향이 있다.

한 번의 선거에서 최다득표자를 당선자로 하는 1회 투표식 다수대표제는 양당제를 낳는 경향이 있다. 이 제도에서는 전체적으로 많은 득표를 해도 한 선거구에서 1명의 대표를 선출하는 데 필요한 다수표를 얻을 수 없는 군소 정당은 배제되기 때문이다. 첫번째 투표에서 과반수의 획득자가 없는 경우에 2번째의 투표에서 상대적으로 많은 득표를 한 사람이 당선자가 되는 2회 투표식 다수대표제는 다당제를 조장한다.

이런 다수대표제하에서는 투표자가 제1차 투표에서 상위를 차지한 두 정당 중 한 정당을 선택하게 되어 군소 정당은 불리하지만, 이들 군소 정당은 주로 주요정당과 연합하는 방법을 통해 제2차 투표에서 당의 중요성을 높인다. 이와 같은 선거제도의 사례는 극히 적으며, 단지 독일의 제정(1871~1914)과 프랑스의 제3공화국(1871~1940) 및 제5공화국(1958~)에서만 볼 수 있다. 다당제를 가능하게 하는 또 하나의 요인은 정치투쟁의 격렬함이다. 어떤 정치운동에서 과격파가 많으면 온건파가 그들과 함께 통일전선을 만드는 일이 어려워지게 되고 결국 대립하는 두 당이 형성될 것이다.

19세기 프랑스에서는 자유주의자들 중 자코뱅파의 세력이 강했기 때문에 온건파는 영국에서와 같이 광범위한 통일체를 형성하지 못했다. 마찬가지로 보수주의자들 사이에서도 과격파 세력은 강력한 보수당으로 발전하는 데 장애요인이 되었다.

다당제와 양당제의 구별은 서방의 2가지 정치체제를 구분하는 것과 많은 유사성을 갖고 있다. 양당제의 경우에는 어느 한 당의 우월함으로 인해 정부가 의회에서 실질적인 과반수를 확보할 수 있고, 이에 따라 정권의 지속성과 효율성이 보장된다. 이와 같은 정치체제를 흔히 안정형 의회정치라고 한다.

반면에 다당제의 경우에는 한 정당이 의회에서 과반수를 차지하는 일이 극히 드물다. 따라서 정부는 복수의 정당연합을 기초로 하며, 이것은 항상 단일 정당으로 구성된 것보다 취약한 구조를 갖고 있다. 그결과 정부는 안정성도 적고 정치권력도 약하다. 따라서 이와 같은 정치체제는 불안정형 의회정치라고 부를 수 있다. 그러나 실제로 안정형 의회체제가 양당제와, 그리고 불안정형 의회체제가 다당제와 정확히 일치하는 것은 아니다.

미국에서처럼 양대 정당이 각자 유연한 구조를 가지고 있으면서 의회에서 당원의 투표를 통제할 수 없는 경우에는 두 정당 중 어느 쪽이 과반수 의석을 차지하는가 하는 것은 그다지 문제가 되지 않는다. 다당제에서 한 정당이 의석의 절대다수를 차지하고 정당연합이 필요치 않은 사태도 일어날 수 있다. 이와 같은 상황이 빈번한 것은 아니지만, 1945년 이래 몇 번씩이나 서독·이탈리아·벨기에에서 일어났다.

그러나 보통 다당제의 구조 속에서 의회의 과반수를 확보하기 위한 유일한 수단은 정당연합이다. 이 정당연합은 본래 한 정당의 결합보다 이질적이며 불안정하지만 여기에 참가하는 정당의 규율과 조직 여하에 따라 연합의 효율성도 크게 달라진다. 규율도 없고 각 정당 소속 의원들에게 자유로운 투표를 인정하는 연성정당일 경우에는 그 결합력이 단명할 것이며, 그 정부는 최대로 불안정하고 취약해질 것이다.

프랑스 제3공화국이 그 좋은 예이다. 이것에 반해 연합에 참가한 정당들이 엄격하고 규율이 잘 잡혔을 경우에는 양당제와 극히 유사한 체제로 발전할 수도 있다. 이와 같은 경우는 좌익과 우익처럼 2개의 대립하는 동맹군이 형성되었을 때와 두 동맹이 의회 회기중에도 계속해서 존속할 수 있을 만큼 강력할 때 가능하다. 양극형이라고 불리는 이 형태의 연합은 다당제의 구조 속에 양당제적 요소가 도입된다.

이와 같은 경우는 스웨덴에서 발전했다. 이 국가에서는 그동안 보수당·자유당·농민당이 동맹하여 사회민주당에 맞서왔으나, 1970년에는 사회민주당이 공산당과 연합했다.

양극형 연합체제와 대조를 이루는 것은 중도파 연합체제이다. 중도파 연합체제는 좌우로 분열하여 좌익과 우익의 양극으로 나누어지기보다는 오히려 중도파의 좌파와 우파가 협력하여 양극의 과격 정당을 물리칠 가능성이 높다. 이러한 형태의 정당연합이 독일의 바이마르 공화국 시대에 있었다.

정부는 가톨릭 중앙당과 사회민주당의 연합으로 성립된 다수파에 의존하고 있었으며, 야당은 극좌익의 공산당과 극우익의 국가주의자로 형성되어 있었다. 중도연합은 일반 시민에게 정치적 소외감을 주는 경향이 있다. 양 극단적 이데올로기를 모두 배척한 중도연합은 급진적이고 불안정한 요소를 격리시킬 수 있을 지는 모르지만, 집권당이 되었을 때 새로운 사상에 냉담하고 비창조적인 실용주의에 안주하며 지나치게 타협적으로 될 수도 있다. 이 상황은 다소의 차는 있지만 실제 정치와 정치이상 사이의 균열을 영속화한다.

양극단적 정당연합 또는 양당제의 이점은 양당에서 온건파와 과격파가 각각 협력하지 않으면 안 된다는 점이다. 이에 따라 과격파로부터의 압력에 의해 온건파는 타성에 빠지는 것이 예방되는 한편, 온건파와의 협력에 의해 과격파의 정책은 어느 정도 현실적으로 된다.

양당제

미국과 영국에서는 2개의 주요정당이 정계를 지배하는 양당제를 채택하고 있지만, 이 체제는 아주 다른 방법으로 운용되고 있기 때문에 양국의 양당제는 근본적으로 구별되어야 한다.

미국은 처음에 연방주의자와 반연방주의자의 대립으로, 나중에는 공화주의자와 민주주의자의 경쟁으로 양당제를 형성해왔다. 미국의 역사에는 종종 제3당운동이 나타났지만 모두 실패했다. 미국형 양당제의 형성에 있어 중요한 역할을 한 것은 대통령 선거이다. 광대한 나라에서 전국 선거의 메커니즘이 기능하는 데는 매우 방대한 정치조직이 필요하고 동시에 비교적 단순화된 선택을 투표자에게 제시할 필요가 있었다.

미국의 정당은 서유럽의 여러 나라 정당과는 다르다. 19세기와 20세기 유럽에서는 사회주의적 이데올로기 운동이 정치 발전에 강한 영향을 미쳤지만 미국의 정당은 이러한 운동의 영향을 별로 받지 않았다. 미국에서도 사회주의 정당이 종종 출현했지만 양대정당의 우세에 도전할 수는 없었다.

미국에서 사회주의 정당이 실패한 주요한 원인은 경제가 풍요롭고 끊임없이 신장되어 상류층으로의 사회적 계층이동이 가능했던 점이다. 이와 같은 사회계층의 이동으로 말미암아 계급의식이 사회주의나 공산주의 정당을 형성할 만큼 크게 발전하지 못했다. 그러므로 유럽의 정치운동과 비교해볼 때 미국의 정당은 하나의 자유주의 정당이 두 종류로 변형된 것이라 생각되며, 각 당은 우파에서 좌파까지 광범위한 정치색을 띠고 있고, 연성정당으로 지방분권적이며 규율과 엄격한 위계질서가 없는 것이 그 특징이다.

이것은 19세기 간부정당의 일반적인 구조이며 대부분의 자유주의 정당이 유지해온 구조이다. 미국의 정당이 연방제와 지방자치를 주장한 것 자체가 정당 내에서의 엄격한 구조의 결여와 통제력의 취약성을 나타내는 것이다. 정당조직은 지방 차원에서는 비교적 강하고 동질적일지도 모르지만 주 차원에서는 통제력이 월등히 약해지고 전국 차원에서는 없는 것과 같다. 미국의 정당은 양대 정당이 아니고 100대 정당, 즉 각 주에 2개의 정당이 있다는 주장에도 일리가 있다. 그러나 각 정당이 대통령 선거에서는 어느 정도 전국적인 통일성을 갖게 되며, 또 대통령의 당내 지도력이 그 정당에 어느 정도 단결성을 부여하는 것도 사실이다.

의회의 표결에서 공화당과 민주당은 항상 두 편으로 나누어진다. 보수주의적인 공화당원과 민주당원의 연합에 맞서 자유주의적인 공화당원과 민주당원이 동맹하는 형식들이 발전해왔다. 그러나 양측은 모두 안정되어 있지 않으며, 표결 때마다 협력관계가 변한다. 그결과 양당제가 존재함에도 불구하고 안정된 의회다수파는 생기지 않았다. 대통령은 예산을 채택하고 법률안을 통과시키기 위해 문제가 생길 때마다 필요한 표를 모으는 데 참을성 있게 노력하지 않으면 안된다.

따라서 미국의 양당제는 의사(擬似) 양당제라고 할 수 있다. 각 당은 끊임없이 변하는 갖가지 연합에 느슨한 틀을 부여하는 데 불과하다.

영국과 뉴질랜드에서는 미국형과 다른 형태의 양당제가 실시되고 있다. 오스트레일리아는 제3당인 지방당이 존재하여 다소 영향을 받고 있지만 자유당과 지방당과의 긴밀한 연합에 의해 노동당과의 사이에 얼마 간의 고정적인 양극 관계가 도입되었으며, 이러한 체제는 양당체제로 운용되는 경향이 있다.

캐나다에서는 지방에 기반을 둔 소정당의 지지 없이도 자유당 또는 보수당이 다수당을 형성할 수 있으므로 근본적으로 양당제를 채택하고 있다고 할 수 있다.

영국은 1914년 이전에는 보수당과 자유당이라는 2개의 정당을, 1935년 이래로는 보수당과 노동당이라는 양대 정당을 갖고 있다. 1920~35년에는 두 시기의 중간단계를 형성했다. 현재의 보수당은 19세기의 양대 정당인 보수당과 자유당의 주요요인들을 융합함으로써 생긴 것이며, 실제로는 보수 - 자유당이다.

보수주의의 명칭을 취하고 있음에도 불구하고 당의 이데올로기는 정치적·경제적 자유주의와 일치하고 있다. 마찬가지의 경우를 독일의 기독교민주당과 벨기에의 기독교사회당 같은 유럽의 주요 보수주의 정당에서도 찾아볼 수 있다. 영국의 양당제는 경성정당, 즉 의회에 진출한 당원들의 투표를 효율적으로 규율할 수 있는 정당에 의존하고 있다. 모든 중요한 표결에 있어 당원은 전원이 일체가 되어 투표할 것과 그들이 공동으로 내린 결정이나 당 지도자가 내린 결정에 엄밀히 따를 것을 전제로 한다.

상대적 유연성도 정부의 행동을 위태롭게 하지 않는 범위 내에서만 허용된다. 소수의 당원이 투표를 기권하는 것도 그 기권이 표결 결과를 변경시키지 않는 한에서만 허용될 수 있다. 따라서 다수당의 지도자, 즉 총리는 의회의 전 회기에 걸쳐 권력을 확실하게 유지할 수 있으며, 그들이 목적하는 법안을 채택할 수 있게 된다. 행정부와 입법부 사이의 진정한 권력분립은 더이상 존재하지 않는다. 정부와 그 의회 다수당은 그들을 비판하는 정도의 권력을 가진 야당에 비해 동일한 정치 성향을 갖고 있으며, 또 견고한 블록을 형성하고 있다.

4~5년의 의회 회기 동안 집권당인 다수당은 권력을 완전히 장악하고 오직 당내 문제에 의해서만 그 권력을 제한받는다.

각 정당은 그들이 인정한 지도자를 중심으로 규율이 강한 집단을 이루고, 그 지도자는 그의 당이 의회 선거에서 승리하면 총리가 된다. 따라서 이들 선거는 입법부와 행정부 모두를 선출하는 기능을 수행한다. 당 지도자들 중 한 사람을 정부의 수반으로 선출하는 영국에서는 규율이 강한 의회 다수당의 지도자를 정부의 수반으로 인정한다.

그결과 정치체제는 일단 안정되고, 민주적이 되며, 강해진다. 이러한 상황은 양대정당이 민주주의의 근본 규칙에 동의한다는 것을 전제로 한다. 만약 파시스트당과 공산당이 영국에서 서로 대립하고 있었다면 양당제는 그렇게 오래 유지되지 않았을 것이며, 아마 권력 경쟁에서 이긴 정당이 광적으로 반대파를 억압하고 단독으로 정권을 차지했을 것이다. 물론 영국의 양당제에도 양당 내의 혁신적 요소를 좌절시키는 경향과 같은 약점이 있다. 그러나 이러한 상황이 당내의 과격분자가 비현실적인 정책을 취함으로써 발생시킬 수 있는 사태보다 낫다는 것은 사실이다.

현상고착화의 위험은 실제 현대의 공업사회에서 모든 정당이 직면하고 있는 문제라 할 수 있으며, 이것은 양당제 정치상황에서만의 문제는 아니다.

일당제

일당제는 역사적으로 공산주의형·파시즘형·개발도상국형의 3가지 형태가 있으며, 대표적인 형태는 공산주의형이다.

공산주의 제 국가에서 정당은 도시의 노동자계급 및 그들과 결합된 농민·지식인 등의 근로자 전위부대로 간주된다. 당의 역할은 자본주의와 진정한 사회주의와의 과도기에 프롤레타리아 계급의 독재라고 부르는 사회주의 체제 건설을 촉진하는 일이다. 당의 정확한 역할을 이해하려면 마르크스주의의 국가발전론을 정확히 인식하지 않으면 안 된다. 마르크스주의에 의하면, 생산수단의 사유화에 입각한 나라에서는 국가권력이 지배계급인 자본가의 이익증대를 위해 사용된다.

혁명의 제1단계에서는 국가권력이 타도되지만 반혁명을 저지하고 공산주의에로의 이행을 쉽게 하기 위해서 더욱 많은 권력이 행사되어야 한다. 공산주의 단계가 되면 강제력은 더이상 필요치 않게 될 것이다. 프롤레타리아 계급의 독재 기간 동안 당은 국가의 강제적 기능을 수행한다. 모든 공산주의 국가에서 당의 구조는 당이 인민대중을 확고하게 지배하고 동시에 대중과의 접촉을 유지할 수 있도록 만들어진다. 당원은 일반 대중의 일부이며, 그중 가장 활동적이며 정치의식이 높은 사람들이다.

그들은 도처에 조직된 당 세포망을 통해 대중과 접촉한다. 이렇게 정보망이 상하의 양 방향으로 작동하는 한 당 지도자는 항상 대중에게 귀를 기울이고 대중은 항상 당 지도자의 결정에 관해 정보를 얻을 수 있다. 당은 인민과 당 지도자 간의 상설 접촉수단일 뿐만 아니라 선전도구이기도 하다.

정치 이데올로기의 교화는 공산주의 정당의 존속에 불가결한 것이므로 이것에는 많은 수단이 동원된다. 교화는 기술학교와 교육 선전활동, 검열, 그리고 지칠 줄 모르는 선동가들의 노력을 통해 실시된다. 따라서 당은 정통 수호장이며, 이단에 대하여 유죄를 선고하고 파문하기도 하는 권한을 가지고 있다.

전통적인 공산주의 국가 형태에서는 당의 고위관료가 실권을 쥐고 있다.

당의 제1서기는 공산주의 체제에서 가장 중요한 인물이며, 당의 지도권이 한 사람 또는 여러 사람의 손에 장악되었다 할지라도 당은 여전히 정치권력의 중심으로 남아 있다. 그러나 20세기말에 이르러 공산주의 국가에서는 권력의 중심이 인민에 의해 선출된 국가의 고위 관료에게로 이양되는 현상이 나타나기 시작했다. 보다 젊은 세대의 공산주의 지도자들은 공개적으로 당의 비효율성과 냉담성, 그리고 정부의 독재적인 운영을 비판하면서 레닌의 민주적 중앙집권주의와 사회주의 개념을 회복하려고 하고 있다.

몇몇 국가에서는 민주적 개념이 강조되었으며, 헌법 개정에 의해 당이 가지고 있던 공식적인 통제권을 배제하고 다당제로의 변신을 명시했다. 그밖에도 일당제 형태로 구분할 수 있는 정당들로는 파시스트 정당과 개발도상국에서 정책결정의 주도권을 장악하고 있는 우월 정당들을 들 수 있다.

한국의 정당

한국에서 근대적 의미의 정당 활동이 이루어지기 시작한 것은 1946년 미군정 법령 제55호 〈정당에 관한 규칙〉이 공포된 이후부터라고 할 수 있다. 이 법령 이후 제2공화국을 거쳐 1962년 12월 제3공화국에 이르러서야 비로소 정당법이 제정되었다. 그후 제4·5공화국을 거치면서 정당에 관한 세부사항과 규칙이 개정되었다.

오늘날 한국의 정당은 자유 설립주의와 복수정당제를 채택하고 있으며, 정부는 정당이 민주적으로 활동하고 국민의 정치의사 형성에 합법적으로 참여할 때 정당의 운영에 필요한 자금을 정당에 보조한다. 따라서 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부가 헌법위원회에 그 정당의 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법위원회의 결정에 의해 해산될 수 있다. 정당은 지역선거구 총수의 1/4 이상에 해당하는 지구당을 가지고 있어야 하며, 이 지구당은 반드시 서울특별시를 비롯한 부산·대구·인천·광주·대전 직할시 또는 각 도(道) 가운데 5군데 이상 분산되어야 한다. 그중 어느 하나의 시 또는 도에 그 정당의 지구당이 지구당 총수의 1/4 이상 편재되어 있어서는 안된다.

한국의 역대 정당들은 집권 여부에 따라 여당세력, 야당세력, 제3의 혁신세력으로 구분할 수 있는데, 혁신세력을 제외한 여당세력과 야당세력은 정당 구성원과 정책목표 및 정치성향에 있어 별 차이가 없다. 아마도 그것은 세계적인 냉전체제 속에 6·25전쟁을 거치면서 이념적 제약을 크게 받았기 때문일 것이다. 여당세력은 1950년대의 자유당, 1960년대와 1970년대의 민주공화당, 1980년대의 민주정의당, 그리고 1990년대의 민주자유당순으로 변천되어왔고, 야당세력은 1940년대 한국민주당과 민주국민당, 1950년대 민주당과 신민당, 1960년대 민정당·민주당·민중당·신한당, 1970년대 신민당과 민주통일당, 1980년대 민주한국당·신한민주당·통일민주당·평화민주당·신민주공화당, 1990년대초 민주당으로 접합·단절을 거듭하며 오늘에 이르고 있다.

혁신세력은 조선건국준비위원회로부터 시작되어 냉전과 분단의 고착화로 분산·소멸되었다가 1950년대 중반 전진한의 노동당과 1956년 조봉암의 진보당으로 이어졌으며, 1960년대 한국사회당·사회대중당·통일사회당으로 발전했다. 하지만 1970년대에 해산의 위기를 겪었고, 1980년대에 다시 사회당·신정사회당·한국사회당·사회민주당 등으로 대두했다. 그러나 여전히 군소정당으로서 원내 의석조차 확보하지 못한 상태이다. 정당과 선거제도를 관련지어 보면 그동안 한국 정치에 있어 선거제도는 정국의 안정이라는 정치적 목표에 따라 여당에게 유리한 제도로 변화되어왔는데, 제3공화국에서는 비례대표제, 제4공화국에서는 중선거구제, 제5·6공화국에서는 다시 비례대표제를 채택했다.

한국 정당의 문제점은 첫째, 그동안 한국의 정당들이 국민의 정치적 의사를 형성하고 당내의 민주적 토론을 거쳐 정책을 입안하지 않고 당 고위층의 명령에 따라 정책을 추진하는 속성이 강했다는 점과, 둘째, 정당의 수명이 당 대표의 정치적 수명이나 집권자의 의중에 따라 좌우됨으로써 정당이 권력 예속화되고 인물중심적 속성을 띠게 되었다는 점이며, 셋째, 선거와 관련된 정당의 정치자금 염출 및 분배에 있어 부정적 측면이 두드러지게 나타난다는 점이다.