비례대표제

다른 표기 언어 proportional representation , 比例代表制

요약 선거에서 득표수에 상응하는 의석을 각 정당이 획득하도록 의석을 배분하는 방식. 다수당에 유리한 다수대표제에 비해, 비례대표제는 소수집단에게도 득표수에 비례하는 어느 정도의 대표권을 보장해준다. 비례대표제의 특징은 유권자가 다양한 대표자를 갖도록 해준다는 데 있다. 19세기 영국에서 체계화되었으며, 단독이양제도와 명부제도가 가장 잘 알려져 있다.

각 정당별로 득표한 비율에 따라 미리 지정된 방식과 명부에 의해 정당별로 의석을 배분하는 선거제도. 선거는 나라가 어떻게 다스려져야 하느냐에 대한 여론조사와 마찬가지이므로, 의회가 나라 안의 다양한 의견을 모두 반영해야만 의회의 결정이 국민의 결정으로 간주될 수 있다. 따라서 어떤 방식으로 의석을 배분하는 것이 국민의 의견을 가장 잘 반영하는가에 대해서는 시대와 여건에 따라 많은 제도와 논의가 있었다. 그중 가장 보편화된 의석배분의 방식에는 다수대표제를 기반으로 한 선거구제도와 비례대표제 방식이 있다.

다수대표제는 총투표수의 절반이나 그 이하의 표를 얻은 후보자에게도 전체 유권자를 대표할 권한을 부여함으로써 강한 정당을 효과적으로 지원하고 약한 정당을 불리하게 하는 반면, 비례대표제는 소수집단에게도 득표수에 비례하는 어느 정도의 대표권을 보장해준다. 다만, 선거구제에 의한 다수대표제하에서는 총득표수가 적은 정당이 더 많은 의석을 얻을 수도 있다.

때문에 비례대표제는 다수대표제의 모순을 바로잡을 수 있는 대안으로 제시되고 있다. 비례대표제의 원칙은 19세기 중엽 영국의 토머스 헤어(Thomas Hare) 및 존 스튜어트 밀 (John Stuart Mill)에 의해 체계화되었다. 그 뒤로 이 원칙을 응용한 여러 가지 방법들이 고안되었는데, 그중에서 단독이양제도(單獨移讓制度)와 명부제도(名簿制度)가 가장 잘 알려져 있다. 이밖에 그 방식을 변형시킨 여러 방식들이 독일의 바이마르 공화국(1919~33)과 프랑스의 제4공화국(1946~58) 및 벨기에, 덴마크, 노르웨이, 스웨덴, 그리스, 이탈리아, 핀란드, 아일랜드, 룩셈부르크, 스위스, 네덜란드 등에서 채택되었다. 양당체제가 효율적으로 기능을 발휘하고 있는 나라에서는 비례대표제에 대한 선호가 낮은 편이다.

단독이양제도

단독이양제도의 결과는 유권자의 선호도와 개인 및 정당에 대한 유권자의 지지도를 상당히 정확하게 반영한다. 명부제도의 원칙은 국가 전체를 하나의 선거구로 설정할 때 논리적으로 타당한 결과를 얻을 수 있다. 단독이양제도에서는 유권자가 투표용지에 나열된 후보자들을 보고 좋아하는 순서대로 등급을 매긴다. 당선기준표수는 이른바 드로프 공식(이 공식을 고안한 벨기에의 H. R. 드로프의 이름을 딴 것)을 이용하여 계산한다.

우선 의석수에 1을 더한 수로 전체 유효표수를 나눈 다음 그 값에 1을 더한다. 가령 20만 명이 투표를 했고 의석이 9개라면, 당선기준표수는 20만을 10으로 나누어 1을 더한 2만 1이 된다. 그 다음에는 유권자가 1등으로 등급을 매긴 후보자의 득표수를 계산하여 당선기준표수를 얻은 후보자는 모두 당선자로 선언한다. 그리고 당선된 후보자가 얻은 표 가운데 당선기준표수를 초과한 표는 유권자가 2등으로 등급을 매긴 후보자에게 이양한다. 당선기준표수를 얻은 후보자로 모든 의석이 채워질 때까지 이런 방식을 되풀이한다. 이 결과는 유권자의 선호도와 개인 및 정당에 대한 유권자의 지지도를 상당히 정확하게 반영한다.

명부제도

명부제도에서는 유권자가 단일 후보자에게 투표하는 것이 아니라 후보자 명부를 대상으로 투표한다. 보통 각 명부는 타당(他黨)에 공개되며 각 정당은 득표율에 비례하여 의석을 배당받는다. 의석배분방식에는 여러 가지가 있는데, 그중에서 가장 중요한 2가지 방식은 최대-잔여 표수방식과 최고-평균 표수방식(이 방식의 고안자인 벨기에의 빅토르 동드의 이름을 따서 동드 방식이라고도 불림)이다.

최대-잔여 표수방식은 당선기준표수가 지정이 되어 그 당선기준표수를 충족시킬 때마다 각 당에 의석이 하나씩 배당된다. 그리고 이 표수는 각 정당의 총득표수에서 공제된다. 어느 정당에도 당선기준표수에 도달할 만한 표가 남아 있지 않게 되었을 때, 잔여 의석은 남은 표에 비례하여 분배된다.

최고-평균 표수방식에서는 가장 많은 표를 얻은 정당에 1번에 하나씩 의석을 할당한다. 의석을 하나씩 할당할 때마다 그 의석을 얻은 정당의 총득표수를 조정한다. 즉 그 정당이 얻은 의석수에 1을 더한 의석수로 원래의 총득표수를 나눈다. 각 정당이 얻은 의석은 명부에 나열된 순서대로 후보자에게 할당된다. 명부제도의 원칙은 국가 전체를 하나의 선거구로 설정할 때 논리적으로 타당한 결과를 얻을 수 있다.

단점

비례대표제를 반대하는 사람들은 그 원칙과 방편을 반대 이유로 내세운다. 국민은 선거를 통하여 정책을 결정하고 선택하며, 선거제도의 기능은 여론조사에 있는 것이 아니라 대다수의 합의를 이루는 데 있다. 따라서 군소정당에 대표권을 부여하는 것은 단기(短期)정당의 결성을 조장하며, 결국 이 정당들 간의 흥정이 정부를 약화시켜서 강력한 국정집행을 방해하는 결과를 낳을 수 있다는 것이다.

한국의 비례대표제

한국의 비례대표제는 1963년 제6대 국회의원 선거에서 처음 채택되었다. ‘전국구’라는 이름으로 제도화된 비례대표제는 전국구 정수를 지역구의 1/3으로 하고, 지역구 득표율 1위 정당에 전국구 정수의 1/2 이상을 우선 배분하되, 정수의 2/3를 초과하지 못하고, 1위 정당에 배분하고 남은 의석의 2/3 이상을 배분하게 하여, 사실상 다수당의 지배력을 강화하도록 만들어졌다. 이 제도는 제8대 국회의원 선거까지 지속되었다.

1972년 유신개헌 후 시행된 1973년의 제9대 국회의원 선거에서는 일종의 비례대표였던 전국구의원 제도를 폐지하는 대신 국회의원 총원의 1/3을 대통령이 추천하도록 하고, 이를 통일주체국민회의에서 찬반투표를 거쳐 선출하는 것으로 개정되었다. 1981년 제11대 국회의원 선거에서는 전국구의원 비례대표제를 다시 시행하면서, 전국구 의석수를 지역구의 1/2로 했다. 지역구 의석수 1위 정당에 전국구 의석수의 2/3를 우선 배분하고, 잔여 의석을 지역구 의석 비율에 따라 다른 정당에 배분하도록 하여, 제6대와 거의 유사한 방식을 택했다.

1988년의 제13대 국회의원 선거에서는 전국구의 정수를 지역구의 1/3으로 하고, 지역구 득표율 1위 정당에 전국구 정수의 1/2 이상을 우선 배분했다. 1991년의 제14대 선거에서 지역구 의석 비율에 따라 전국구 의식을 배분하는 것으로 개편되었는데, 2001년 헌법재판소에서 정당투표 없는 비례대표제의 위헌 결정을 받음에 따라 2004년의 제17대 국회의원 선거에서부터 정당투표가 실시되었다. 제17대 당시 지역구 243석, 비례대표 56석으로 합계299석이었으나, 제19대 선거에서 세종특별자치시 지역구가 추가되어 정수가 300석이 되었다. 2016년 4월의 제20대 국회의원 선거에서는 인구편차에 따른 선거구의 조정에 따라, 지역구 253석, 비례대표 47석으로 확정되었다.

기존의 비례배표제가 지역구 의석과 비례대표 의석을 단순 병행하는 방식인 상황에서, 소수정당에 의해 제기되어온 연동형 비례대표제가 제21대 국회의원 선거를 앞둔 2018년부터 본격적으로 논의되기 시작했다. 연동형 비례대표제는 정당별 득표율에 따라 전체 의석의 비율을 연동한 후, 정당별 지역구 의석과 비례대표 의석으로 이 비율을 맞추는 방식으로, 지역구에서 당선자를 내기 어려운 소수정당이 원내에 진출하여 다양한 민의를 반영할 수 있는 제도이다. 2019년 12월 27일 지역구와 비례대표 의석 수는 유지한 채, 비례대표의 일부 의석을 연동형으로 하는 준연동형 비례대표제가 반영된 <공직선거법> 개정안이 국회를 통과하여, 2020년 1월 시행되었다. 이 제도는 제 21대 국회의원 선거에 적용된다.

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