전정

요약 조선 후기의 전결세 수취행정.

전기에는 전제(田制)라 하여 토지제도 및 전세 수취제도를 포괄하였는데, 17세기 이후 《경국대전(經國大典)》으로 법제화된 조용조(租庸調) 체계가 무너지고 각종 부세가 토지에 집중되는 경향을 보이면서, 토지에 세를 부과하여 수취하는 일련의 제도 및 그와 관련한 행정을 전정으로 일컬었다. 양인 농민을 주대상으로 하여 군포를 징수하는 수취행정인 군정(軍政), 환곡을 분급하고 징수하는 수취행정인 환정(還政)과 더불어 삼정(三政)으로 통칭되었다.

토지를 측량하여 군현을 단위로 납세대상이 되는 토지의 총 결수, 즉 결총(結總)을 정하고[量田制], 해마다 세를 부과하여 거두어들이는[收稅制] 두 과정으로 나누어 볼 수 있다. 양전제는 결부법(結負法)으로 토지를 측량하되, 토지를 여섯 등급으로 나누고, 20년마다 1번씩 다시 측량하여 토지대장[量案]을 작성하여 호조와 해당하는 도·읍에 보관하도록 되어 있었다. 각 지방의 토지면적, 토지소유 실태, 경작상태 등을 파악하고 결총을 확정하기 위한 것이었다.

수세제는 양전을 통하여 산출된 결총을 바탕으로 재해를 당한 토지에 대한 세금 감면 조치, 즉 급재(給災)를 해야 할 대상과 그 지방에서 내야 할 세의 총액[稅總]을 확정하여 이것을 납세자에게 배정하면, 납세자는 일정한 규모의 납세조직으로 편성되고[作夫制], 납세조직의 책임자인 호수(戶首)가 납세자에게서 전세·대동·삼수미 등 정규세를 비롯한 토지에 부과되는 각종 명목의 세를 거두어 관아에 납부하도록 되어 있었다.

이러한 구조로 이루어진 전정은 일정한 소출, 일정한 세액을 확보할 수 있도록 그만한 소출이 생산될 수 있는 농지면적을 확정하는 제도인 결부법을 바탕으로 하였기 때문에 공평한 부세 부과를 위해서는 수시로 양전을 하여 토지등급 구분을 하여야 제대로 운영될 수 있었다. 그러나 숙종대에 삼남지방에 1번 실시된 후에는 군현에서 개별적으로 실시된 정도에 불과했다. 또한 군현에서 양전을 한다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그때까지 기준이 되어 온 결총을 크게 변동시키지 않는 것이 관례였다.

반면에 수세제는 사회경제적 조건의 변화에 따라 영정법(永定法)·대동법(大同法)·비총제(比總制)·팔결작부제(八結作夫制) 등의 법제가 마련되었고, 지방에서의 실제 수취 과정에서 이들 법제는 다양하게 변형되어 운영되었다. 이러한 가운데 고식적으로 총액만 채우는 양태로 전정이 운영됨으로써 부세의 부과가 공평하게 이루어질 수 없었다. 또한 양안(量案)이 문란해져 토지의 등급구분이 공평하지 못하고, 농사짓지 않는 땅에서도 세금을 거두었을 뿐만 아니라, 경작되면서도 불법적으로 세금부과 대상에서 누락되는 토지가 늘어나고, 법으로 규정된 정규 결세(結稅) 외에도 각종 명목의 세가 점점 증가하였고, 농지의 경계 및 소유권을 둘러싸고 분쟁이 일어나는 등 많은 문제점이 생겼다. 다른 한편으로는 현물로 거두던 각종 명목의 세를 점차 화폐로 징수하는 추세가 확산되고, 지역에 따라서는 각종 부세를 모두 토지에 부과하는 도결(都結)이 실시되기도 하였다. 이와 같이 전정의 운영과정에서 발생한 문제점 및 수취구조의 변화가 당시인에게는 '전정의 문란'으로 받아들여져 그에 대한 해결책이 여러 방면에서 모색되었다.

일반적으로 전정의 폐단을 근원적으로 제거하고 부세를 공평하게 부과하기 위해서는 결부제를 경묘법(頃畝法)으로 바꾸는 것을 최선의 방법으로 받아들였다. 그러나 정부와 많은 논자들이 이것은 현실적으로 불가능하므로 양전을 규정대로 정확하게 시행하는 것이 차선의 방법이라는 입장을 가져 19세기 전반 순조대에는 전국적인 규모의 양전이 계획되기도 하였다. 그러나 이러한 문제점은 해결되지 못하고 19세기 후반 전국적으로 일어난 농민운동의 직접적 도화선의 하나가 되었다.

삼정의 문란