의창

요약 고려와 조선시대에 농민 구제를 위하여 각 지방에 설치한 창고.

평상시에 곡식을 저장하였다가 흉년이 들었을 때, 저장한 곡식으로 빈민을 구제하였던 구호기관이다. 이러한 제도는 삼국시대부터 있었는데, 고구려에서는 194년(고국천왕 16)부터 매년 3∼7월에 가구수(家口數)에 따라 관곡(官穀)을 대여하고 10월에 회수하는 진대법을 실시하였다.

의창은 중국 수(隋)나라에서 시작되었으며 고려시대에는 태조가 이를 흑창(黑倉)이라 하여 춘궁기에 농민에게 곡식을 대여하고 추수 후에 이를 회수하였다. 986년(성종 5)에는 흑창의 진대곡을 1만 석 더 보충하여 이를 의창이라 하였다. 이것이 최초의 의창이었으며, 의창은 여러 지방으로 확산 설치되었다.

1023년(현종 14)에는 연호미(煙戶米)라 하여 일과 공전 일결(一科公田一結)에서는 조(租) 3두(斗), 이과(二科) 및 사원전(寺院田)·양반전(兩班田)에서는 조 2두, 삼과(三科) 및 군호(軍戶)·기인(其人)으로부터는 조 1두를 거두어 주·현(州縣)의 의창에 충당하였으며, 충렬왕과 우왕 때에도 연호미를 거두어 의창의 재원으로 하였다.

의창은 무신(武臣)의 집권과 몽골의 침략 등으로 1356년 공민왕의 반원운동이 일어나기 전까지 쇠퇴하였다. 이후 창왕 때 양광도(楊廣道:경기 남부·강원 남서부·충남북의 대부분)의 주현에 다시 의창을 설치하여 재난에 대비하였고, 1391년(공양왕 3)에는 개성의 5부(部)에도 의창을 설치하였다.

조선도 고려의 의창제도를 계승하여 개국년인 1392년 9월 도평의사사(都評議使司)의 건의에 따라 봄에 식량과 종곡(種穀)을 무이식(無利息)으로 대출하고 가을에 회수하도록 하였다.

초기의 의창은 그 범위가 전국적으로 확대되어 운영도 활발하였으나 백성의 낭비와 관리의 농간으로 점차 폐단이 생겼으며, 대출되는 환자(還子)도 잘 회수되지 못하였고, 또 진제곡(賑濟穀)이라는 명목으로 무상배급되기도 하여 의창의 원곡은 줄어들었다. 이 때문에 1406년(태종 6)에는 고려와 같은 연호미법(煙戶米法)을 발동, 상호(上戶)·중호(中戶)·하호(下戶)로 구분하여 민간에서 곡식을 거두어 의창미로 충당하였는데, 이러한 조세 외의 수렴(收斂)은 민원이 높아 10년에 폐지되었다.

1423년(세종 5)에는 군자곡(軍資穀) 106만 9615석을 의창에 이관하여 주자사창모미법(朱子社倉耗米法)에 의하여 대여곡 1석(石)에 3승(升)의 모(耗)를 보태어 수납하게 하였으나 일단 대출되면 흉작 등으로 그 곡물의 전량을 회수할 수 없어 새로 발생하는 기민(飢民)의 구제나 빈민에 대한 곡물의 대여가 어려웠다.

의창곡은 이식이 싸서 빈민뿐만 아니라 부호(富戶)도 대출해가는 실정이었으므로 빈민구제라는 본래의 목적에 어긋나는 일이었다. 1448년에도 진대(賑貸)한 곡물은 회수되지 않고 진대곡의 청구만 증가하여 군자곡 125만 7048석을 의창에 가급(加給)하여 의창 원곡은 총 242만 2134석에 이르렀지만 해마다 늘어나는 진대곡의 청구에도 회수는 되지 않아 바닥나는 의창곡을 군자곡으로 메우는 악순환은 여전하여 당시 의창 원곡의 90 % 이상은 군자곡이었다. 이러한 군자곡의 감소를 방지하기 위한 개선책으로 사창(社倉)제도로 전환할 움직임이 일어나기 시작하였다. 의창 제도는 구휼(救恤)사업의 성격 때문에 대여곡의 환수에 강제수단을 쓸 수 없지만, 사창은 민간 주도로 운영하기 때문에 이식도 더 받을 수 있고 대여도 가려서 하므로 환수의 어려움도 없었다.

1448년 대구(大邱)에 처음 설치된 사창은 의창곡 200석을 원곡으로 하여 매석의 대출에 3두의 이식을 추가하여 환수하였는데 이식의 저축에 성적이 좋은 사장(社長:사창의 관리자)은 논상(論賞)하였다. 1451년(문종 1)에는 경상도의 10현에 시험적으로 사창이 설치되었는데 여기에도 의창곡을 200석씩 지급하여 매석 3두의 이식을 부가하되 흉년에는 이식을 면제하고, 이식의 곡식이 500석에 이르면 의창에서 지급한 200석은 반납하고 사장은 9품 산관(散官)에 임명하여 500석씩 증가할 때마다 1계급씩 승진시킨다고 하였다. 그러나 얼마 되지 않아 의창곡의 부족으로 군자곡으로 대출하였으나 《경국대전》에서 군자곡의 이식을 폐지하여 사창의 원곡을 마련하기 어려워 1470년(성종 1) 사창도 폐지되었다. 그후 의창의 부활이 요구되었으나 원곡의 감소로 규모가 축소되어 1525년(중종 20) 의창을 폐지하고 일체의 구제사업을 구휼청(救恤廳)에서 관장하였다.