조선의 지방관제

부여동헌

조선의 지방 행정조직은 전국을 경기·충청·경상·전라·황해·강원·함경(咸吉, 咸鏡)·평안(平安)의 8도(道)로 나누고, 그 밑에 부(府)·목(牧)·군(郡)·현(縣)을 두었다. 도에는 관찰사(觀察使)가 장관으로, 행정과 군사 및 사법권을 행사하며, 수령을 지휘·감독하고, 민생을 순찰하는 감찰관의 기능도 있다. 경주·전주·개성·함흥·평양·의주 등 대도시의 책임자인 부윤(府尹), 여주(驪州) 등 20개 목의 목사(牧使), 군의 군수(郡守), 현의 현령(縣令)과 현감(縣監) 등을 수령이라 하였는데, 이들은 일반국민을 직접 다스리는 이른바 목민관(牧民官)이었으며, 그 주된 임무는 공세(貢稅)·부역(賦役) 등을 중앙으로 조달하는 일이었다.

군·현 밑에는 면·이를 두고 지방민을 면장(面長)·이정(里正)으로 임명하여 수령의 통할하에 자치토록 하였다. 지방관은 행정·사법·군사 등의 광범한 권한을 위임받고 있었으나, 그들의 임기는 관찰사가 360일, 수령이 1,800일로 제한되어 있었고, 또 자기 출신지에는 임명될 수 없는 상피제가 적용되었다. 이는 지방에 거주하는 양반들, 특히 자기의 동족과 결탁한 변란이나 작폐를 예방하기 위해서이다.

그러나 군·현에는 각기 그 지방 양반들로 조직된 향청(鄕廳)이란 것이 있어서 상당한 세력을 가지고 있었다. 향청은 고려 말의 유향소(留鄕所)의 후신으로서 좌수(座首)와 별감(別監)이 있어 수령을 보좌하고 풍속을 바로잡고, 향리를 규찰하는 임무를 맡았다. 한편, 경재소(京在所)라 하여 지방양반 중 유력자를 서울에 파견하여 사무적인 연락을 취하기도 하였다.

지방 각 고을에는 모두 중앙의 6조를 모방한 이·호·예·병·형·공의 6방(六房)이 있어서 사무를 나누어 맡았는데, 6방의 일을 맡은 것은 지방의 토착 향리(鄕吏:衙前)들이었다. 이들은 직무를 세습적으로 수행하거나 국가로부터 일정한 급료를 받지 못하므로 각종 부정행위가 많았는데 특히 호방(戶房)·이방(吏房)이 심하였다.