대한민국 제2차 국토개발계획

합천댐

제2차 국토종합개발계획은 1982~1991년을 대상으로 하였으며, 1981년 12월 31일 대통령공고 제80호로 공고되었다. 이 계획의 수립은 1978년 전문연구기관인 국토개발연구원을 설립하여 수행하였다. 개발이념은 국가의 안전보장과 국토통일기반조성, 국제경제권으로의 역할신장, 국토의 균형개발에 초점을 맞추었다. 그리고 1970년대에 이룩한 개발의 성과를 확산시킴으로써 국토개발의 균형발전을 유도하는 데 이상적인 목표를 두었다.

한편 이 계획은 성장거점도시 육성, 지역경제권 형성의 구상 등 새로운 지역자립권의 인구정착 기반을 조성하는 것을 계획의 기본틀로 제시하였다. 이 계획은 1987년에 수정하였는데 그 이유는 수도권 인구의 계속적인 증가에 따른 문제 해소를 위한 지역경제권 형성의 구상과 국제적 지위향상을 위한 새로운 모색 등에 있었다. 즉 1986년의 아시안게임, 1988년의 서울올림픽 개최를 위한 국토개발 기반의 구축에 대응하기 위한 것이었다.

계획

제2차 국토종합개발계획은 당대의 새로운 이론들에 기초하였다. 첫째, 성장거점도시육성이론을 활용하였다. 이 이론은 낙후지대에 성장거점이 될 수 있는 중심도시를 지정하여 지원하고 개발하기 위한 정책으로, 15개의 성장거점도시를 지정하여 중점 육성·지원하도록 함으로써 기존의 서울~부산 축에 집중된 기능을 분산시키려는 시도이다. 그러나 이는 제도를 수립하는 과정에서 관계부처의 이해상충으로 1987년에 작성한 제2차 국토종합개발계획 수정계획에서 제외되었다.

둘째는 지역생활권 조성이론이다. 이 이론은 지역생활권은 지역단위로 자립성을 확보하고 이를 통하여 지역적으로 안정화된 생활권을 마련함으로써 취업권이 자생적으로 형성되도록 하기 위한 것이다. 지역생활권의 구상은 기본적으로 지역적 불균형을 시정하고 인구의 지방정착 유도를 위한 국토정책으로 채택되었다. 그러나 이 정책 역시 광역권 개념과 상충하여 대권 중심지인 지역경제권 개념으로 변경되었다.

셋째는 지역경제권 형성이론이다. 이는 수도권에 대하여 각 권역을 대권 위주로 재편성하고 2개도 정도의 지역을 묶어서 하나의 지역경제권으로 조성하려는 것이다. 지역경제권의 기본틀은 기본적으로 수도권정비 세부시행계획에 따라 각 지역경제권이 수도권의 기능을 분담하는 관계를 설정하는 것이다.

제2차국토개발계획 내용은 다음과 같다. 전국을 28개의 지역생활권으로 구분하였으며, 성격과 규모에 따라서 5개의 대도시생활권, 17개의 지방도시생활권, 6개의 농촌도시생활권으로 각각 계층화하였다. 대도시생활권은 인구가 장차 100만 명 이상이 될 것이 예상되는 서울·부산·대전·대구·광주를 중심으로 하는 생활권이며, 지방도시생활권은 춘천·원주·강릉·청주·충주·제천·천안·전주·정읍·남원·순천·목포·안동·포항·영주·진주·제주 등 지방도시를 중심으로 하는 생활권이다. 농촌도시생활권은 영월·서산·홍성·강진·점촌·거창 등을 중심으로 하는 농업적 기반이 강한 낙후지역의 생활권이다.

성장거점도시 육성은 대전·광주·대구·원주·강릉·청주·천안·전주·남원·순천·목포·안동·진주·제주 등 15개 도시를 대상으로 지정하였다. 이들 도시의 인구는 1980년 509만 1천 명에서 1991년에는 848만 명이 되도록 육성목표를 세웠다. 국토자원개발 부문에서는 충주댐·홍성댐·임계댐·합천댐·임하댐·함양댐·명천댐·주암댐·낙동강하구언·금강하구언 등 10개 다목적댐의 건설을 목표로 하였다.

국민생활환경 부문에서는 10년 간 354만 호의 주택을 건설하여 공급하도록 하였으며, 이는 후반기에 200만 호 건설을 목표로 세워 강력하게 추진하였다. 상수도시설은 1,583만 9천 톤/일을 목표로 하여 13개의 광역상수도망을 계획하였다. 특히 환경시설로서 하수도시설은 76만 9천 톤/일의 목표를 세워 서울·의정부·구리·대전·대구·인천·안산·청주·춘천·과천·전주·부산·구미·광주·경주 등에 하수종말처리장을 설치하도록 하였다. 교통시설은 고속도로건설 470km, 고속도로확장 466km, 국도확장 326.8km, 서울~부산 간 고속철도 411km의 건설을 계획하였다. 한편 대도시교통시설은 수도권전철 110.9km, 서울지하철 142.33km, 부산지하철 46.1km를 건설하도록 목표를 세웠다. 공업단지는 계획입지 175.8㎢, 자유입지 132.6㎢를 계획하였다.

성과

계획의 성과는 다음과 같다. 첫째, 인구의 지방정착유도 부문에서는 성장거점도시 육성 및 지역생활권조성 정책 등을 통하여 계획목표를 달성하려 하였으나, 이에 적합한 지원시책이 뒤따르지 못하여 중간단계에서 수정되었다. 또한 인구지방정착유도 시책의 주요 골격이 되는 수도권정비계획법은 기본계획이 수립되었으나 세부시행계획이 마련되지 못하는 등 그후속정책이 상세화되지 못하였고, 제주·태백산·다도해·88올림픽고속도로 주변지역 등 특정지역의 조정, 지정 및 개발과 전주권·광주권 지역개발사업을 추진하였다. 1980~1990년의 전국의 증가인구 608만 4천 명 중 87.1%인 530만 2천 명이 수도권에 집중하여 광역도시권 정비의 필요성이 제기되었으며, 이에 따라 1991년에 도시계획법을 개정하여 광역도시계획을 위한 구역의 지정(20조 4항), 계획의 입안(11조), 광역시설의 설치관리(20조 5항) 등의 조항을 신설하였다.

둘째, 개발가능성의 전국적 확대부문에서는 대규모 공업단지 조성을 지양하고 적정규모의 중소공업을 지방도시에 분산배치하였고, 농공지구와 지방공업단지를 확대하였으며, 1991년까지 452.4 ㎢를 공업지역으로 지정하여, 이 중 61.8 %에 이르는 272.9 ㎢의 공업용지를 조성하였다. 또한 북방정책 등 국제적 여건변화에 장기적으로 대처하기 위하여 서해안에 6개 지구 70.33 ㎢, 남해안에 2개 지구 35.72 ㎢ 등 대규모공업기지를 신규로 배치하였다.

셋째, 교통부문 투자는 국토개발 총투자의 9~11 % 수준으로 도로·항만·철도·공항 등에 대한 국토하부구조 부문에 대한 투자가 확대되었으나 수요에는 따르지 못하였다. 교통량의 수요확대에 대응하여 전반기에는 지하철 건설에, 후반기에는 도로개발에 집중투자가 이루어졌다. 시회간접자본 시설의 애로타개를 위해서는 교통망의 재편과 관련된 투자를 획기적으로 증대하게 되었다. 항만시설의 확충을 위하여 부산항·인천항 등 기존 항만의 단계별 확충사업을 계속하였고, 아산항(12선좌), 군장(群長)신항 등은 1994년 개항을 목표로 개발을 추진하였다. 기간 중 고속도로 353.2 km를 신규로 건설하고, 325.4 km를 확장하였다. 공항은 수도권 신국제공항을 영종도~용유도 간에 건설하기로 입지를 지정하였고, 이를 효율적으로 지원하기 위하여 수도권신공항건설촉진법(1991년)을 제정하였다. 대도시 교통은 서울이 제2기 서울지하철 총 152.3 km(5~8호선)의 건설에 착수하였고, 부산은 1·2호선 60.2 km를 착공하여 1995년 완공할 예정이며, 대구는 1호선 27.6 km를 1991년 말에 착공하였다. 철도는 경부고속철도(411 km) 건설공사를 1992년에 착공하였다.

넷째, 국민복지수준의 제고는 《주택 200만 호 건설계획》에 따라 주택의 양적 공급을 확대하여 주택가격안정 및 주택투기억제 등을 유도하였으며, 주택의 질적 수준도 크게 높아져 주택 평균규모는 68.4 ㎡에서 81.5 ㎡로, 1인당 주거면적은 9.7 ㎡에서 14.0 ㎡로 확대되었다. 수도권의 분당·일산·평촌·산본·중동 등 5개 신도시에 50.1 ㎢의 택지를 공급하는 등, 전국에 총 194.7 ㎢의 택지를 조성하였다. 그러나 이와 같은 주택부문에 대한 과투자는 기술개발 및 사회간접자본 등 다른 부문에 대한 투자를 위축하기도 하였으며, 부실공사·미분양아파트 증가 등의 부작용을 낳기도 하였다. 상수도 시설용량은 1991년 현재 1만 6,895 톤/일로 확대되었고, 급수지역도 572개의 도시로 확대되었다. 광역상수도시설은 수도권 Ⅰ·Ⅱ계통을 비롯 9개 계통이 완공되었고, 금호강·섬진강·주암댐·수도권의 Ⅳ계통 등 4개 지역 광역상수도를 건설 중이다. 하수도의 보급률은 기간 중 6 %에서 35.7 %로 대폭 향상되었으며, 하수처리시설용량은 540만 톤/일로 확충되었다.

다섯째, 국토자연환경보전 부문은 개발위주 정책의 추진에 따라 환경이 점차 악화되자, 깨끗한 환경, 맑은 물, 맑은 공기 등을 위한 환경보전의 새로운 시책이 요구되었다. 1986년에 환경의 보호관리를 위하여 폐기물처리법이 제정되었고, 1989년에는 환경정책기본법·수질환경보전법·대기환경보전법·소음진동규제법·환경오염피해분쟁조정법·유해화학물질관리법 등 7개의 관련법을 제정하였다. 기간 중에 충주댐(1978~85)·합천댐(1983~88)·낙동강하구둑(1983~87)·금강하구둑(1983~90)·주암댐(1983~91)이 완공되었고, 임하댐(1984~92)·남강댐(1987~95) 보강사업과 마산~금호만 하구둑 건설사업이 추진되었다. 지역적 물부족 현상을 해소하기 위하여 중규모 댐 건설에 역점을 두고 밀양댐·용담댐·운문댐·횡성댐·부안댐 등의 건설을 착공하였다. 용수공급량은 기간 중 127억 4300만 톤이 증가되어 계획목표를 초과 달성하였다.

여섯째, 대단위 농업종합개발사업은 1991년 현재 임진지구·남강지구·낙동강지구·김포지구·서산지구·미호천(Ⅰ)지구·논산지구·금강(Ⅰ)지구 등 8개 지구 999.4 ㎢의 사업이 완료되어 완공면적 기준으로 총계획 1,475 ㎢의 67.8 %를 추진하였고, 농지는 기간 중 974 ㎢가 감소되어 계획면적 243 ㎢의 4배나 감소하였다.

제2차국토개발에 따른 문제점은 국토개발의 추진과 지역분산정책에도 불구하고 서울·부산의 양대도시권에 인구와 공업의 집중도가 크게 높아져서 집중이 가속된 것이다. 특히 제24회 올림픽경기대회를 치르기 위하여 기존의 시책을 완화하는 등의 이유로 서울에 대한 집중화가 지속되었다.