비변사

설치연혁

조선 초기의 군사업무는 의정부와 병조에서 처리하는 것이 원칙이었다. 그러나 성종대 이후 소규모의 왜구와 여진의 침입이 끊이지 않자 때때로 효율적인 군사전략을 위해 3의정, 병조대신, 국경지방의 관찰사·절도사를 지낸 인물들을 참여시켜 군사방략을 협의했다.

이들을 지변사재상이라고 했다. 이들은 임시적인 기구로 외적의 침략이 있을 때에도 반드시 운영된 것은 아니었다. 그러다가 1510년(중종 5) 삼포왜란을 계기로 지변사재상의 합의체제를 비변사로 개편하고 3의정을 도제조로, 변방사정에 능통한 문·무 재상 약간 명을 제조로 임명하고, 종사관으로 당하 문신 몇 명을 임명했다. 이것이 비변사의 시작이다.

하지만 비변사의 성립시기에 대해서는 용어의 용례 등을 토대로 1433년(세종 15) 무렵, 1520년(중종 12), 1555년(명종 10) 설이 제기되고 있다. 1510년에 설치한 비변사도 상설기구는 아니어서 이후 치폐가 반복되었다. 그러다가 1544년(중종 39)에 정1품의 상설아문이 되었다. 임진왜란 후에는 의정부를 제치고 최고의 정치·군사 기관으로 발전했다.

기능

1555년에 비변사의 임무를 중외의 군국기무(軍國機務)를 총괄하는 것으로 규정했다. 그러나 실제 기능은 시기에 따라 조금씩 바뀌었다.

① 제1기(1510~91)：1554년 이전에는 변방과 관련된 군정을 논의·결정했다. 1555년 이후에는 서울의 군무와 변방 군사와 관련된 재정·인사 기능까지 발휘했다.

② 제2기(1592~1698)：임진왜란이 일어나자 비변사는 전쟁수행을 위한 최고기관으로 기능이 정치·경제·외교·문화 등 국정전반으로 확대되었다. 함경도에 설치한 왕세자의 분조에도 분비변사를 두었다. 전쟁이 끝난 후 비변사의 기능을 원래대로 축소하고 정부 각 기관의 기능을 환원시키라는 주장이 있었으나, 전후의 복구사업과 국방력 재건을 위해 확대된 기능이 계속되었다. 1623년(인조 1) 이후 서인(西人)이 군영을 장악하고 비변사 당상직을 독점하여 비변사를 통해 정치를 주도함으로써 비변사의 기능은 더욱 확대되었다. 이로써 의정부는 유명무실한 기관이 되고 비변사가 6조를 지휘하면서 정치·군사를 총령하는 최고 정치기관이 되었다.

③ 제3기(1699~1800)：비변사는 외교까지 총령하고 유력한 비변사제조가 선혜청·어염구관(漁鹽句管)·공시·8도 구관당상을 겸대하고 그 일을 관장함에 따라 재정과 지방행정도 총령했다. 영조·정조 때에 탕평론을 제기하고 규장각을 육성하여 노론과 비변사의 지나친 권력을 약화시켜 국왕을 중심으로 한 정치체제를 모색하기도 했으나, 그 효과는 단기간에 그쳤다.

④ 제4기(1801~65)：외척이 비변사 요직을 겸하고 국정을 전횡하며 주도하던 시기였다. 비변사가 비빈의 간택을 주관하고 비변사 구성원인 예겸(瓔 : 당연직) 제조와 전임당상을 추천하거나 선정했다. 이외 6조와 한성부의 장관·차관의 승진천거권, 이조참판·참의, 관찰사·유수·병마절도사의 천거권, 안핵사·순찰사·암행어사·수령 천거권을 보유하여 경외의 요직인사를 주도했다. 이런 비변사의 기능은 의정부와 6조를 주축으로 하는 국가행정체제를 문란하게 했을 뿐만 아니라 국방력 강화와 사회혼란의 타개에는 도움이 되지 못한 채 왕권의 약화를 가져왔다.

조직

비변사의 관원은 시기에 따라 차이가 있으나 크게 도제조·제조·낭청으로 구성된다. 이중 도제조·제조·부제조·유사당상(有司堂上)·구관당상을 합쳐 비변사당상이라고 불렀다. 인원은 대개 정조대까지는 15~25명, 순조대는 10~30명, 헌종대는 20~40명, 철종대는 30명 내외로 비변사 기능의 확대와 함께 계속 증원되었다.

도제조는 초기에는 항상 설치된 관직은 아니었으나 1555년 상설아문으로 하면서 고정관직이 되었다.

도제조에는 4~8명의 현직·전직 의정을 임명했다. 전직 의정은 유명무실했고 현직 의정이 실질적인 기능을 담당했다. 또 당파나 외척의 지도가가 맡았을 때는 비변사를 주도하는 기능을 했으나 대부분은 유사당상이 올린 정사를 결재하는 데 그치는 형식적인 예우직이었다. 제조는 특정 관직과 관련되어 자동적으로 임명되는 5~14명의 예겸당상과 병사에 능통한 자로 임명된 5~30명의 전임당상(專任堂上)이 있었다. 예겸당상은 이조·호조·예조·병조 판서, 강화유수, 대제학, 군문대장(軍門大將) 등 중요관직자가 망라되었다. 이들은 관직을 떠나면 여러 조직을 상실하기 때문에(전임당상으로서 그 관직과 관련되어 예겸한 인물은 예외) 비변사의 참여에 영속성이 없어 이들의 기능은 강력하지 못했다. 반면 전임당상은 외관직에 임명되지 않는 한 계속 운영에 참여하면서 비변사 운영을 주도했다. 이들 당상관의 수가 많아 매번 모두 모일 수 없으므로 상임관인 유사당상을 두었다. 유사당상은 군무에 능통한가의 여부와 관계없이 유력한 제조나 부제조가 역임했는데, 구관당상까지 겸하면서 비변사 운영을 주도했다. 특히 17세기 이후에는 비변사 당상들이 중요한 사안이 아니면 회의에 참가하지 않게 되므로 일상사는 이들이 처리했다. 또 중대사·난결사에 대해서도 이들이 각자의 출신가문(정치를 주도한 유력가문)과의 절충을 걸쳐 입안한 비밀공사를 도제조에게 결재를 받아 수행했다. 이들의 선임은 1800년(정조 24)경까지는 국왕이 비변사·이조·병조가 논의하여 올린 후보자 중에서 낙점하여 제수했으나, 그후에는 비변사 자체에서 선임하여 현직 의정인 도제조가 국왕을 대면한 자리에서 아뢰거나 유사당상이 중심이 되어 작성한 1~3명의 인물을 국왕에게 아뢰어 임명했다. 낭청은 당상의 의견 수합, 각종 문서 작성과 보관, 타사와의 연락 등 실무를 관장했다. 정원은 12명이나 실제로는 9~12명이 운영했다. 병조의 무비사 낭관이 겸하는 문반 1명을 제외한 문반 3명과 무반 8명(참상·참하 각 4명)이었다. 이들은 제조의 제수절차에 의해 4관(館) 관원이나 명망 있는 무반 중에서 선발하여 임명했다. 낭청 중 참상관은 10개월 근무하면 승자되고, 참하관은 15개월이 지나면 참상관이 되는 우대를 받았다.

폐지

조선 후기에 비변사는 국정 전반을 총괄했는데, 공신집단·당파·외척의 영향력이 강화되면서 이들이 비변사를 중심으로 결집하여 국정전반을 주도했기 때문에 의정부·6조·도의 기능이 약화되었다. 1801년 이후로는 노론 1당독재와 안동김씨나 풍양조씨 등 외척세력이 극대화되고, 이들이 비변사의 요직을 겸대하면서 국정을 자기들 멋대로 결정했다. 이는 통치질서의 문란을 가중시키고 매관매직의 성행, 가렴주구, 삼정문란, 민란 발생을 야기하는 원인이 되었다.

이에 전제왕권의 재정립을 지향했던 흥선대원군은 1864년(고종 1) 의정부와 비변사의 사무한계를 규정하여 의정부의 국무총괄기능을 회복시키고, 비변사는 외교·국방·치안관계만을 관장하게 했다가 다음해에는 비변사를 폐지하고 삼군부를 부활시켜 군무를 처리하게 했다.→ 의정부