군현제

요약 중국 및 신라 ·고려 ·조선시대에 실시한 지방 행정제도.

중앙집권적인 관료제 국가였던 고대 중국의 역대왕조에서 시행하던 군현제도에서의 현(縣)은 이미 춘추시대(春秋時代)에도 존재하였으나, 그것은 단순한 비읍(鄙邑), 즉 소읍(小邑)이라는 뜻에 지나지 않았다. 즉 이 당시의 현은 경대부(卿大夫)에게 주었던 봉지(封地)를 몰수하거나 새로 점령한 영토 등에 설치한 것으로, 중앙과의 통속관계(統屬關係)가 반드시 밀접한 것은 아니었다.

그러나 춘추시대 말기가 되자, 각국 사이의 싸움이 격화하여 일반 서민에게도 군역(軍役)을 부과할 필요가 생김에 따라 이를 반대하는 서민의 저항을 누르고 국왕으로서의 지배권 확립을 강화하여 징발(徵發) ·징세(徵稅)를 강행하기 위하여 중앙으로부터 관리를 파견하고, 현을 재편성하고 직할지화하여 지배하게 되었다. BC 350년 진(秦)나라 효공(孝公)이 상앙(商鞅)의 건의를 받아들여 나라 안의 작은 촌락을 합쳐 41현을 설치하였다는 기록은 그 예라 할 수 있다.

군(郡)도 현과 거의 같은 경로로 내려왔으며, 군과 현 사이에 본래는 통속관계가 없었으나, 군은 변경지역에 설치된 경우가 많았다. 또 통할지역이 넓었기 때문에 군 안에 몇 개의 현이 설치되면서 통속관계가 발생하였다. 이어 BC 221년에 진(秦)나라 시황제(始皇帝)는 전국을 통일하자 전 영역에 현을 설치하고 전국을 36군으로 구획하여 통치하였다. 이것이 중국 군현제의 시초로, 이후 시대에 따라 차이는 있었으나 지방통치의 이념은 청대(淸代)까지 거의 2000년 동안 군현제가 존속하였다.

한국의 군현제도
한국의 군현제도는 《삼국사기》에 의하면 505년(지증왕 6) 국내에 주(州) ·군(郡) ·현(縣) 제도를 정하고, 실직주(悉直州:三陟)를 설치하여 이사부(異斯夫)를 군주(軍主)로 삼은 기록이 있다. 이와 같은 군현제도는 전국에 실시한 것은 아닌 것 같다. 주 ·군 ·현 제도의 실시 이전에는 52읍륵(邑勒) 제도가 실시된 것으로 보인다. 통일 전 신라는 전국을 5주(五州)로 나누고, 주 밑에 군 ·현을 두고 촌주(村主)를 통하여 농민을 직접 다스렸다.

통일신라시대의 주 ·군 ·현 제도는 중앙에서 주에는 총관(摠管), 군에는 태수(太守), 현에는 현령(縣令)을 파견하여 다스렸다. 현의 예하단위인 촌(村)은 자치단위로 운영되고, 전정(田丁)이나 호구(戶口)가 현이 될 수 없는 작은 규모의 고을에는 향(鄕), 부곡(部曲)을 설치하였다. 그리고 주 ·군 ·현의 명칭은 757년(경덕왕 16)에 모두 한식명(漢式名)으로 개칭되었으나, 혜공왕(惠恭王) 이후의 기사에는 대부분 구명칭으로 나타나고 있다. 통일신라시대의 행정구역을 보면 9주, 117군, 293현의 지방 행정체제를 갖추었다.

고려시대 지방행정기구는 군현제도로 운영되었다. 성종(成宗) 이전은 서경(지금의 평양)과 대도독부(大都督府) 기타 북부의 여러 진(鎭)을 제외한 이외의 주 ·부 ·군 ·현에는 중앙으로부터 상주관의 파견이 없고 단지 지방 호족으로 조직된 반독립적 자치(自治)에 맡겨져 있었다. 다만, 수시로 징수관(徵收官)의 관원이 중앙에서 출장 형태로 파견 순회하였다. 983년(성종 2)에 12목(牧)을 설치하면서 지방행정에 대한 통제와 중앙집권화를 위하여 지방관을 파견하여 상주하게 하고, 소관 주 ·군 ·현 내의 제향직(諸鄕職)을 감독하게 하였으나, 관할구역에 대한 수효는 알 길이 없다.

995년에는 전국을 10도(道)로 나누고 10도 소관 내의 행정구역은 128주, 449현, 7진(鎭)으로 나누어 확고한 지방행정체제를 갖추게 되었다. 1018년(현종 9)에는 전국 행정구획에 대한 3차개혁을 단행하여 전국을 4대도호부(四大都護府), 8목(牧), 56지주군사(知州郡事), 28진장(鎭將), 20현령(縣令)의 제도로 정비하였다. 성종 때 실시한 10도제(十道制)는 당(唐)의 10도제를 형식적으로 모방하여 명칭만 붙인 것이어서 행정구역으로서의 구실은 전혀 못하였다. 그리고 5도제(五道制)가 전국적으로 성립된 것은 예종 ·인종 이후인데, 도의 책임자인 안찰사(按察使) 역시 지방행정제도의 장관과는 무관하였다.

고려시대의 지방행정기구는 중앙에서 지방관이 파견된 주군(主郡:領郡) ·주현(主縣:領縣)이 있고, 지방관이 파견되지 않는 속군(屬郡)과 속현(屬縣)이 있었다. 지방행정은 중앙정부와 직접 연결된 주군과 주현이, 외관이 파견되지 않는 속군 ·속현을 간접적으로 지배하고 있었다. 이와 같은 군현제도는 종전에 대호족과 그의 지배를 받던 작은 호족 간의 상하 주속(主屬)의 관계가 군현제의 편성 때에 군현 상호간의 주속관계로 전환된 것으로 보인다. 고려시대의 군현제도는 주군 ·주현보다는 속군 ·속현의 수가 더 많았고, 군현제의 편성은 신분적 구조 위에 형성된 점, 그리고 중앙에서 파견한 외관을 기준으로 구성된 점이 특징을 이루었다.

조선시대의 군현제도를 보면 백성에 대한 향리나 토호의 사적 지배를 막고 중앙집권을 강화하기 위하여 모든 군현에 수령을 파견한 일원적 지배체제를 갖춘 것이 특징이다. 조선시대의 외직(外職)은 전국을 8도로 나누고, 그 밑에 부 ·목 ·군 ·현을 두었고, 군 ·현 밑에 면(面) ·이(里) ·오가작통법(五家作統法)을 두고 운영하였다.

도(道)에는 관찰사(觀察使)를 두고 모든 군현에 군수(郡守)와 현령(縣令:縣監)을 중앙에서 직접 파견하였으며, 고려시대와는 달리 속군 ·속현 제도가 폐지된 것이 특징이다. 이와 같은 군현제도는 1894년 갑오개혁 때 8도를 23부로 개편하면서 폐지되고, 부(府) 밑에 군(郡)과 면(面)을 두게 되었다.