영국의 역사적 특징과 민족성
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영국의 역사적 특징과 민족성
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영국의 정치체제
영국의 정치체제
◈개 관◈
영국의 정치체제는 내각위임제이며 수상정부제이다. 의회정치의 모국으로서 세계 여러나라의 의원내각제 정부형태수립에 많은 영향을 준 영국의 정치체제에 대한 연구는 의원내각제도를 연구하는데 있어서 중요하다.
영국의 국가개관에서는 국가성립과 정치문화, 즉 시민문화를 살펴본다. 영국의 정치제제에서는 의원내각제의 불문법으로서의 헌법에 대해 고찰한다. 그리고 영국 내각제도에서 특이한 존재로 위치하고 있는 국왕제의 역사와 지위와 권한을 알아보고, 의회․법원․정부와의 관계도 알아본다. 그 다음에는 영국선거에서 대중들의 선거경향과 이익집단의 정치참여에 대해 알아 본 후 영국의 정당제도의 특징인 양정당제도(보수당과 노동당)를 살펴본다. 그리고 지방선거와 지방의회도 같이 살펴본다. 영국의 정부구조에서는 영국의회의 기능과 권한을 알아보고 사법부에서는 조직과 기능 그리고 그 특징을 알아본다. 행정부에서는 영국내각의 역사와 수상과 내각의 관계를 알아본 후 관료제도 함께 알아본다. 그리고 마지막으로 지방정부에 관하여 살펴본다.
Ⅰ. 국가개관
1. 국가성립
영국은 자유민주주의 국가로서 행정부는 광범한 권위와 강력한 행정능력을 가지고 있으며, 체제유지의 측면에서도 자유로운 분위기가 강한 나라이다.
전 영국인은 섬나라 주민들이다. 역사적 고증에 따르면 영국의 원주민은 켈트(kelt)족으로 알려져 있고, 기원전 4세기경에 컬트족의 일파인 브리튼족이 들어와 그 섬을 Priydain 또는 Britain이라고 불렀다.
그 후 6세기경에는 앵글로(Anglos)족과 색슨(Saxons)족이 대내외적으로 많은 곤경을 겪으면서 타종족을 동화하였으므로 오늘날의 영국인을 앵글로 색슨족이라고 일컫는다.
영국명은 대영국(Great Britain), 연합왕국(The United Kingdom), 영제국(The British Empire), 영연방(The British Common Wealth of Nations)등이 있는데, 이러한 용어들은 영국의 정치적 세력 및 국가적 발전상을 보여주는 것이라 할 수 있다. 그러나 일반적으로 ‘영국’하면 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북부 아일랜드(The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)로 구성된 지역을 일컫는다.
2. 역사
브리튼이란 명칭은 컬트어에서 유래한 그리스어와 라틴어 명칭에서 파생된 것이다. 선사시대의 시간개념으로 보면, 컬트족은 영국제도에 비교적 늦게 들어온 부족이지만 컬트족의 도착과 함께 영국은 유사시대로 접어들고 있다. “걸트”라는 용어는 일반적으로 상대적으로 후기에 도착한 앵글로 색슨족과 구별하여 브리티시 제도의 초기의 주민을 지칭하기 위해 사용되기도 한다.
줄리어스 시저가 BC 55년과 54년에 두 번 이곳에 원정을 온 후 영국과 로마세계 사이의 접촉이 증가하여 AD 43년 로마의 침입으로 절정에 달했다. 로마의 지배는 잉글랜드 남동부에서 시작되어 점차 웨일즈까지 확대되었고 한때는 스코틀랜드 남쪽까지 포함되었다. AD 409년 로마군이 최종적으로 철수한 후 혼란상태가 가속화되어 북유럽에서 내려온 앵글족, 색슨족, 주트족의 침입을 받기 시작했다.
잉글랜드라는 명칭은 앵글족에서 유래한 것이며 브리튼족은 현재의 웨일즈와 콘월에서 독립적으로 살아갔다. 이 왕국들 중, 가장 강력한 왕국들이 나타나기 시작하여 전국에 대한 지배권이 시작되었다.
종교적으로는 1543년부터 잉글랜드의 종교개혁이 일어나고 마침내 헨리8세가 로마 교황청과의 단절을 감행하게 된다. 웨일즈는 1542년 통합법(Act fo Union)에 의해 법적 행정적으로 통합되었으며, 스코틀랜드는 1603년에 스코틀랜드의 제임스 6세의 국왕 즉위와 함께 양왕국이 통합되었다. 아일랜드 역시 통합법에 의해 1801년에 합병되었다가 1921년 영국 - 아일랜드 조약으로 아일랜드 자유국이 수립되고 북아일랜드만 영국의 일부로 남게 되었다. 공통언언가 영어이고 중앙정부의 통제를 받고 있음에도 현재 이들 지역에서는 이들만의 고유한 문화와 언어가 계속 이어지고 있어 향후 지방자치제 발달의 큰 원동력이 되었다. 1807년에는 노예무역제를 폐지하였으며 1833년부터는 대영제국내에서 노예제도를 폐지시켰다. 여성에 대한 권한이 일찍이 보장되기 시작하여 1918년부터는 30세 이상의 여성에게 투표권이 부여되기 시작하여 1982년부터는 여성의 투표연령이 남성과 동일하게 21세로 낮춰지게 되었다.
해가지지 않는 나라로 여겨졌던 영국도 1939년부터 1945년까지 2차대전을 겪었으며 1947년 인도와 파키스탄이 독립하면서 제국주의적 구조에서 탈피하기 시작해 1958년부터는 제국의 날을 연방의 날로 개명하였다. 1965년 영국 석유회사가 북해에서 최초로 상업용 천연가스를 발견하였고 1969년에는 근해석유를 발견하면서 영국도 산유국으로서 과거의 명성을 되찾기 위한 노력이 꾸준히 경주되었다.
지리적 위치로 인해 유럽대륙과의 유대관계가 특이하게 발달하여 프랑스에서 세계대전 재발을 방지하기 위한 목적으로 출발했던 유럽공동체(European Community, 현재의 유럽연합 : European Union)에 다른 나라들에 비해 늦게 1973년에 가입하였다.
1997년 노동당의 토니블레어가 역사상 최다의석을 확보하여 집권당이 되어 북아일랜드 독립과 같은 정치 현안을 정치적으로 해결하기 위해 스크틀랜드와 웨일즈 그리고 북아일랜드에 대해 국민투표를 실시하여 지역정서를 반영한 강력한 자치제 실시를 결정한 바 있다.
3. 정치문화
(1) 정치문화의 경향
영국의 정치문화는 미국의 정치문화와는 달리 지방적․신민적 역할과 참여적 역할을 융합시킨 것이라 볼 수 있다. 그래서 정치문화는 사회적 신뢰와 자신의 일반적 태도에 의해서 충만되고 있으며, 공개적인 경쟁심리의 유형도 뚜렷하게 나타나고 있다. 참여경향의 발전은 신민적 역할에 도전하지도 않았으며 또한 대치시키지도 않았다. 정치적 능력과 참여정향의 보급에도 불고하고 영국인들은 정부의 독립적 권위에 대한 강한 존경심을 유지해 왔으므로, 영국의 정치문화는 미국과 마찬가지로 균형된 시민문화에 가깝다고 볼 수 있다.
또한 영국정치의 특징은 체제의 변화과정이 그 사회의 다원적 구조와 문화조건에 의해서 영향을 받고 있다. 이는 곧 서로 다른 의견과 이익이 정책결정과정에 반영되고 조정된다는 것을 의미하며, 영국 민주정치는 상반된 여러 가지를 모두 처리해 가는 여러 과정의 한 집합인 것이다. 따라서 영국 정치는 전부 또는 전무(全無)의 정치가 아니라 서로 상충된 다원적 이익을 조정하는 타협의 정치라 할 수 있다. 영국 국민들은 이러한 정치에 대해 실용주의적 태도를 가짐으로써 영국 정치문화 형성에 영향을 미쳤다.
다원적 이익과 동질적 문화의 토대 위에서 형성된 영국의 정치문화는 시민의 참여와 권위에 대한 태도에서 뚜렷이 표출되고 있다. 따라서 영국 시민들에 의하여 지지되는 체제와 여러 가지 정치적 관계법률들은 정당성을 가지며, 시민들도 승인하고 따르는 것이다. 하지만 영국 시민들이 정부에 부여하는 정통성은 통치자에 대한 무제한적인 권위 부여가 아니며, 1925년의 대헌장으로부터 정부의 권위를 제한하여 오고 있다.
(2) 시민문화
영국의 정치문화는 지방적이고 시민적이며, 참여적 역할이 효율적으로 융합되어 나타남으로써 이러한 역할에 바탕을 둔 문화는 필연적으로 시민문화가 될 수밖에 없었다.
앨먼드와 파웰은 영국의 정치문화를 상대적으로 동질적인 참여적이라고 한다. 즉 영국의 정치에 있어 참여역할이 고도화되었다는 측면에서 영국의 정치문화는 시민문화라고 불려진다. 시민문화와 정치양상은 시민의 정치와 이익과의 관련성, 그리고 능력의 의식이 상대적으로 높이 발달되었으며, 언제나 정치적 활동을 지지하는 규범이 존재하고 체제에의 집착심도 균형적이고, 체제에 대한 자부심과 정부의 실적에 대한 만족도도 높은 편이라 할 수 있다.
Ⅱ 정치체제
1. 영국의 헌법
1) 헌법구조
영국은 다른 서방민주주의국가들과 달리 체계적으로 정부의 제도들과 절차들을 규정하는 성문헌법을 갖고 있지 않다. 대신 영국의 일련의 관습, 전통, 역사적 문서 그리고 의회의 입법 등으로 구성되어 있는 불문헌법을 갖고 있다. 영국에서 의회의 입법은 하나의 단일 문서로 성문화되어 있지 않으며 또한 한데 묶여 있지 않다. 영국의 헌법은 주로 세 가지 요소들에 근거하고 있다.
그들 중의 하나는 법령들(Acts of Parliament)이다. 이들은 영국의회에서 일정한 입법과정을 거쳐 만들어진 것들이다. 그러나 모든 법령들이 헌법적 지위를 갖는 것은 아니다. 헌법적 법령들은 영국정부의 기본구조나 시민들의 자유 및 권리 등과 관련된 것들에 한정된다. 예를 들면, 마그나 카르타(1215)와 권리청원(1626), 권리장전(1689), 대개혁법(1832), 의회법(1911)등이 포함된다. 다른 요소는 보통법(Common Law)과 사법적 결정들이다. 개념상 보통법은 관습들과 관계된다. 그것은 일정하게 쓰여진 것이 아니라 오래전부터 사용되어 온 것이다. 많은 사법적 결정들은 결국 보통법의 일부를 구성하고 시간이 지남에 따라 헌법적 지위를 얻는다. 마지막 요소는 헌법관례들(Customs of the Constitution)이다. 이런 관례들 중 중요한 것은 다음과 같다.
① 내각은 의회의 의원들로 구성되며 의회에 책임을 진다.
② 주권자는 내각회의에 출석하지 않는다.
③ 주권자는 의회의 양원을 통과한 법안들에 대한 동의를 철회하진 않는다.
④ 하원의장은 정치적 논쟁에 관여하지 않는다.
이런 네 가지 사항들은 오늘날 헌법적인 것으로 불릴 만큼 영국정치체계에서 오랫동안 점진적으로 발전해 온 행태의 관행들 중 대표적인 것들이다. 오늘날 군주가 비록 의회의 법령을 거부하거나 동의를 철회할 수 있는 권리를 보유하고 있다 할지라도 여왕이 그렇게 하는 것은 비헌법적인 것으로 간주된다.
영국헌법은 우선 헌법적 원칙이 답변확정되기 전에 과거와의 단절을 피할 수 있는 이점을 갖고 있다. 헌법의 축적적 특성은 역사적 통일성과 계속성을 보존한다. 반면 성문헌법은 수정을 위한 까다로운 절차들을 포함한다. 그리고 이러한 복잡한 절차를 변화하는 환경에 대한 신속한 적응을 방해할 수 있다.
그러나 영국 헌법은 필요한 경우 쉽게 변화할 수 있다. 예를 들면 제2차 대전중 정상적인 의회의 5년 임기제한이 단순한 의회입법으로 연장되었다. 이것은 전쟁중 선거의 불편을 피하기 위한 것이었다. 전쟁이 끝나고 예외적 상황이 지나간 후 적어도 매 5년마다 실시되는 총선거의 규칙이 되살아났다. 그러나 영국헌법의 융통성은 종종 혼란을 야기시키기도 한다. 특히 재판소가 의회의 입법들과 집행부의 행위들의 위헌성여부를 결정할 수 있는 권한을 갖고 있지 못하기 때문에 혼란이 야기될 수 있다. 종종 헌법은 한 때 헌법적 원칙이 되어야 한다고 믿어졌던 것을 위반함으로써 변경되는 경우들이 있다.
그러나 실제로 영국의 불문헌법의 내용에 대해서는 아무런 분열도 일어나지 않는다. 오히려 정치지도자들과 공중들의 수준에서 헌법이 무엇을 허용하고 허용치 않는가에 대한 일반적 합의권이 존재한다. 권력을 잡은 사람들은 사실 헌법적 원칙들을 위반하는 것을 자제한다. 왜냐하면 그들은 공중으로부터 감시를 받거나 또는 다음선거에서 유권자들에 의한 제재를 두려워하기 때문이다. 전반적으로 영국헌법은 타협과 적응을 통해 점진적으로 진화했으며, 이로인해 광범위한 공중지지를 받고 있다.
2) 헌법적 측면에서의 내각제도
헌법적 측면에서 영국의 내각제도는 전혀 법적 효력을 갖지 않는 규칙과 관행에 근거를 두고 있으며, 의회의 정부불신임권, 정부의 의회해산권도 법적 근거를 두고 있지 않다. 따라서 영국의 내각제도는 헌법적 관습에 근거를 두고 있는 것이다.
영국의 의원내각제의 발전은 대통령제와는 다르게 관습헌법에 의하여 이루어졌는바, 관습헌법은 많은 변화를 그 특색으로 한다. 성문헌법에 의해 형성된 대통령제는 법적 개념형성의 가능성을 갖지만 불문헌법에 의해 형성된 의원내각제는 처음부터 정치적 관념하에 형성되었다.
의원내각제의 본질적인 특징인 의회와 내각과의 권력균형도 실제에 있어서 국가적․정치적인 상황에 따라 권력의 중심이 의회 또는 내각에 지우쳐 운영되곤 하였다. 영국의 경우에도 1867년과 1884년의 제2, 제3선거법 개정 이후에 이루어진 의원내각제에서만 의회와 내각간의 권력균형이 이루어졌으며, 그 밖엔 의회 또는 내각에 권력이 치우쳐 운영되었다.
2. 권력구조
1. 국왕제
1) 국왕의 역사적 배경
영국왕정은 앵글로 색슨기에서부터 시작되었다. 영국인의 선조인 앵글로 색슨족 즉 Anglos, Sexons, Jutes등 게르만족의 일파는 북유럽대륙으로부터 5,6세기 때에 영국에 침입하여, 점차 7개 왕국의 지배를 확립함으로써 통일적 왕제가 수립되었다.
앵글로 색슨기의 왕제는 세습적인 것이 아니었는데, 1066년 노르만인의 정복에 따라 정복왕 윌리엄은 실질적으로 영국을 정복하였음에도 불구하고 그의 왕위는 선왕 에드워드(Edward:1004 ～ 1066)의 후계자로서 왕위를 계승하는 형식으로 즉위하였다. 이후 노르만․안지빈조(朝)의 국왕은 전제군주와 다름없었으며, 왕위는 세습화되고, 통치자가 갖는 주권의 절대성은 1688년의 명예혁명을 계기로 현재의 입헌적 군주에 이르기까지 많은 역사적 변천을 거듭하였다.
1215년의 대헌장, 1628년의 권리청원, 1689년의 권리장전등이 영국헌법을 대신하나, 이들 모두는 통치자가 가진 주권의 절대성에 대한 개인의 권익보장을 위한 투쟁적 산물이라는 관점에서 영국왕제의 한 일면을 엿볼 수 있다. 시대적 변화에 따라 국왕제에 대한 신념이나 정치적 직능이 변화되었다 하더라도 현재까지 국왕제는 존속하며 국가조직상 가장 근본적인 제도로서 형성되어 있다.
2) 국왕의 지위와 권한
① 국왕의 지위
국왕의 지위에 대해서는 정치적 지위와 법적 지위로 구분하여 살펴볼 수 있다. 국왕의 정치적 지위는 국가통일의 가징(加徵)으로 군림하며, 영연방을 결합하는 국민의 정신적 지주로서 존재하는 군주라 할 수 있다. 따라서 거대한 조직인 연방의 형성과 그 유지를 가능케 하는 유일한 근거가 되는 것이다. 그러나 실제로는 정치권력을 상실한 존재로서 의례적 의미만을 부여받고 있으며, 정치적 중립성과 비당파성을 갖는 정통적인 권위만을 계속 유지하고 있다.
정치적 지위에 있어서 정치적 중립성은 정치적 관여와 불관여의 균형을 요구받는 것이며, 국민의 판단에 의하여 어느정당이 집권하든지 간에 국왕의 입장에서는 정당의 동질성을 인식할 따름이며 정당 상호간의 관계에 대하여 중립적 입장에 서게된다. 국왕의 법적지위는 입법부의 중추적 요소이며, 행정부의 수장이고, 모든 법원은 국왕의 법원이 된다. 또한 영국 국교회의 세속적인 수장이며, 국제관계에서의 국가대표자, 즉 국가원수가 된다.
영국의 영국원수인 국왕은 명예혁명 이후 실질적으로 그 권한이 많이 축소되었으나, 다음과 같은 세 가지 측면에서는 아직도 중요한 지위를 가진다고 볼 수 있다.
첫째, 국왕은 국민통합을 추구하며 그 자격에 있어서 사회적․의식적으로 광범한 기능을 수행한다. 이러한 기능을 통하여 수상의 역할에 도움을 주며, 영국의 모든 명예의 근원으로서 국가공헌자에게 명예를 부여하는 지위를 가지고 있다.
둘째, 국왕은 정치적 기능으로서 헌법이 실제적인 면에서 정상적으로 기능을 발휘하도록 조력하고 있으며, 정권교체가 합헌적(合憲的)으로 이루어지도록 도움을 주고 있다. 국왕의 행위는 모든 장관의 조언에 따라 행하여져야 하며, 장관은 국왕의 행위에 대하여 책임을 진다.
셋째, 국왕은 영연방(英聯邦)의 상징적 기능을 수행한다. 이러한 지위는 영국 역사를 통하여 지속적으로 계승되어 왔으며, 오늘날에도 변함없는 상징적 지위를 누린다.
② 국왕의 권한
국왕의 권한은 정치적인 권한보다는 법적 지위에서 나오는 법적 권한이 대부분이라 할 수 있다. 국왕의 법적 지위에 근거한 권한은, 과거에는 군주의 실권에 속하였으나 현재에는 그 성격을 바꾸어 국왕은 군림하지만 통치하지 않고, 수상을 비롯한 대신들의 조언에 따라서만 행동하고 조언에 반하는 행동에는 제약을 받고 있다.
법적으로 국왕의 참여를 필요로 하는 국교(國敎)로서는 첫째, 국회의 소집과 해산, 둘째, 입법의 재가, 셋째, 수상을 비롯한 각료와 기타 고급문무관의 임명, 넷째, 작위 및 영전의 수여권, 다섯째, 조약체결, 여섯째, 선전․강화, 일곱째, 영국교회의 수장, 여덟째, 육․해․공군의 통수권, 아홉째, 외교사절의 임명․접수등이라 할 수 있다.
그러나 이들 대부분은 형식적인 행위로 제한되며 국왕은 그 행위에 관하여 책임을지지 않는다. 하지만 단순한 행위에만 그치지 않는 경우도 있는데, 수상의 임명에 있어 총선거의 결과 하원의 과반수를 얻은 정당의 당수가 없을 때에는 국왕이 선택의 여지를 가질 수 있는 것이다.
③ 국왕의 특징
영국국왕은 두 가지 측면을 가지고 있다. 첫째, 자연인으로서의 국왕(King)이고 , 둘째, 군림하는 제도로서의 국왕(Crown)이다. 자연인으로서의 국왕은 다른 자연인들보다 큰 권한을 갖지 못하며, 반면 군림하는 제도로서의 국왕은 제한된 제도내에서는 권한을 가지고 있다.
정부의 수장(head of government)과 구별되는 국가의 원수(head of state)로서의 영국국왕은 국민적 통합의 상징적 역할과 더불어 정치적 중립성과 비판성을 견지함으로써 영국의 안정과 계속성에 이바지하고 있으며, 영국 의회민주주의의 유지를 억제하는 역할을 수행하고 있다.
영국에서는 “군주는 군림하지만 통치하지는 않는다(The king reigns but does not govern)."라고 일컬어지듯이, 국왕은 군림기능을 가진다.
3) 국왕의 관계
① 국왕과 의회와의 관계
영국의 입법부는 의회에 있어서의 군주(king in parliament)를 뜻하므로 입법행위는 군주와의 공동행위로 본다. 따라서 의안이 양원을 통과하였을지라도 군주의 재가가 없으면 그 의안은 법률로서의 효력을 발휘할 수 없는 것이다. 그리하여 의회의 행위는 군주로 하여금 최종적으로 재가를 하는 형식을 갖지만, 군주의 재가는 영국과 같은 나라에서는 의회주권 내지 의회만능주의라는 의회의 지위와 권한에서 도출된 표현이고, 입헌군주제의 이론적 견지에서는 ‘king in parliament'라는 용어가 사용되어 영국의회의 최고성을 표현한다고 볼 수 있다.
② 국왕과 법원과의 관계
영국법원의 재판은 ‘정의의 원천(foundation of justice)’로 여겨지는 군주의 이름으로 행하여지는 것이 특색이다. 하지만 재판관은 독립적 지위에 있으며, 사법권은 독립되어 있다. 그리하여 군주는 ‘군주무책임의 원칙’에 따라 재판행위에 관여하지 않고 있다.
③ 국왕과 정부와의 관계
군주는 행정행위에서 ‘의회’에 있어서의 군주(king in council)'를 의미한다. 전통적 관습에 의하여 군주는 의회다수당의 당수를 수상으로 임명하고, 정부의 구성이나 그 활동에는 전혀 관여하지 않는다. 정부는 그 활동에 있어 의회에 대하여 정치적 책임을 질뿐이며, 이것은 정부의 의회해산권과 의회의 정부불신임의 관계에서 볼 수 있다. 그리고 군주는 입법권이나 행정권에 대해 실제로 권한을 행하지 않는데, 이는 군주의 직접적 지배를 회피(The king reigns, but does not govern)'하는 의원내각제도의 핵심원리가 바탕을 이루고 있기 때문이다.
2. 정치참여와 선거
1) 시민과 선거
지난 20여년간 혁명적인 교통 및 통신기술의 발달로 개인들의 정치에 대한 태도와 가치들이 크게 변화했다. 그리고 그러한 발달은 정치참여에도 크게 영향을 미쳤다. 이로 인해 기존의 정치제도와 행위자들은 새로운 형태의 정치적 행위에 신속히 적응해 나가지 않으면 안 되었다.
일반적으로 영국시민들은 다른 민주주의국가들에서와 마찬가지로 정치과정에 관심을 갖고 정당활동에 참여하고 선거에서 합리적 결정을 할 것으로 기대되었다. 그러나 대다수의 시민들은 그런 기대를 충족시키지 못하고 있다. 본질상 정치참여는 자율적이고 자발적이다. 그리고 그의 수준은 시민들의 개별적인 이해관계와 동기부여에 의존한다. 그러나 현실적으로 정치에 대한 시민들의 일반적인 관심도는 낮다. 반면 영국에서 유권자들의 투표율은 낮지 않다. 예를 들면 1922년 하원선거에서 총유권자들중 77%가 투표에 참가했다. 이런 수치는 미국의 경우보다 높은 것이다. 당시 미국 대통령선거에서 유권자들의 투표율은 55.2%였다.
영국인들에게 가장 중요한 선거는 하원의원선거이며 이 때 투표율은 비교적 높은 편이다. 이것은 비교적 복잡하지 않는 투표방식 때문이다. 영국에서 유권자들은 단 하나의 결정만을 하면 된다. 즉 “하원에서 어느 당의 후보자를 지지할 것인가?”하는 것이 그들의 관심사이다.
영국에서 하원의원선거를 비롯한 선거들은 단순 다수대표제를 답변확정하고 있다. 즉 각 하원의원 선거구에서 다수표를 얻은 일인을 당선자로 선출한다. 예비선거도 실시되지 않으며 후보자들은 지구당에서 지명된다. 이런 선거제도에 대해 소수당들은 불만을 갖고 있다. 즉, 그들은 선거에서 당선자들이 제대로 국민들을 대표할 수 없다는 것이다. 예를 들면 1922년 선거에서 자유민주당은 총유효표 중 17.8%를 얻었으나 하원에서는 3.1%의 의석만을 차지했다. 따라서 자유민주당은 영국의 선거제도는 비례대표제로 대체되어야 한다고 주장한다. 그러나 이런 주장이 실현될 가능성은 거의 없다. 왜냐하면 다수의석을 차지하고 있는 정당들이 현행 선거제도로부터 혜택을 입고 있으며 의회를 통제하고 있기 때문이다.
헌법상 하원의원 선거는 적어도 매 5년마다 열리도록 되어 있다. 그러나 영국헌법이 불문이기 때문에 선거에 관련된 헌법적 사항은 하원에서 결정되는 바에 의존한다. 1694년에 하원은 “3년법”(Triennial Act)을 통과시켜 하원임기를 최고 3년으로 정했었다. 이어 1716년에는 “7년법”(Septennial Act)을 통과시켜 하원임기를 최고 7년으로 연장시켰다. 현행 최고 5년임기가 마련된 것은 1911이다.
영국에서는 특별한 정책제안들에 대한 유권자들의 의사를 묻는 국민투표제가 최근에 들어서야 도입되었다. 그 이유는 주권을 통제하는 것은 국민이 아니라 의회라는 헌법적 원칙 때문이였다. 1970년대에 들어 몇 번에 걸쳐 국민투표가 실시되었다. 그러나 국민투표는 항상 모두 투표결과는 의회의 우월성을 인정하는 헌법적 원칙을 유지하기 위해 의회에 대한 자문에 그친다는 규정하에서 실시되었다.
2) 투표행태
① 유권자들이 투표경향
시민들간에는 정치적 관심과 정보의 수준이 낮기 때문에 그들이 투표에서 얼마만큼 합리성을 발휘하느냐 하는 문제는 여전히 의문으로 남는다. 보통 영국 유권자들은 정당들의 상대적 동질성과 단결성으로부터 영향을 받는다. 미국의 경우 유권자들은 후보의 정당에 의해 크게 영향을 받지 않을 것이다. 왜냐하면 같은 민주당 후보자들이라 할지라도 보수주의적인 사람으로부터 자유주의적인 사람에 이르기까지 다양하기 때문이다. 공화당의 경우에도 마찬가지다. 그러나 영국에서의 정당일체성은 그 이상을 의미한다. 유권자들 중 보수당 지지자는 언제나 보수당의 입장을 지지하는 경향이 있기 때문이다. 그러나 최근에 들어서는 특수한 쟁점들에 관한 한 유권자들이 정당들의 입장과 일치해서 투표하지 않는 추세가 나타나고 있다. 예를 들면 노사관계나 교육개혁 그리고 경제정책과 국제문제 등과 관련해서 영국 유권자들은 정당의 관점과 상관없이 투표하는 경향을 보였다. 특히 이민정책과 유럽통합문제는 보통 보수당과 노동당의 구별과 일치하지 않는 쟁점들로 유권자들에게 큰 영향을 미쳤다.
② 여성의 선거역사와 투표경향
영국에서 여성들의 정치참여수준은 남성에 비해 높지 않다. 총유권자의 반 이상이 여성임에도 불구하고 여성들은 남성보다 정치에 덜 관여하는 경향이 있다. 영국여성들은 투표권을 얻기 위해 장기적이며 때로는 폭력적인 투쟁을 전개했다. 영국에서 여성참정권운동은 1910년부터 1914년에 이르기까지 절정에 달했다. 이 때 맹렬한 여성참정권자들이 남성과 동등한 권리를 얻기 위해 많은 노력을 기울였다. 그 결과 제1차 세계대전이 끝난 1918년에 이르러 30세 이상이 된 모든 여성들에게 투표권이 주어졌다. 당시 남성은 21세 이상인 경우 투표권이 부여되었다. 공식적으로 여성에게 투표자격의 연령이 남성과 같이 21세로 낮춰진 것은 1928년에 이르러서였다.
일반적으로 영국 여성들은 모든 정당들에서 적극적으로 활동하고 있다. 그럼에도 불구하고 그들의 의회진출은 저조한 편이다. 예를 들면 1992년 선거에서 보수당은 약 659명의 후보지명자들 중 63명만 여성후보자들을 냈으며 노동당은 132명의 여성후보자들을 지명했다. 이런 수치들은 1964년과 1974년 사이의 선거에서 평균 약 5%에 그쳤던 것에 비하면 크게 늘어난 것이다.
그러나 영국 여성들의 정치참여에서 가장 극적인 사건은 마가렛 대처가 보수당의 당수로 선출된 것이였다. 그녀는 1979년 총선에서 보수당을 승리로 이끌었으며, 그 결과 서유럽의 주요 민주주의국가들 중에서 최초의 여성수상이 되었다. 당시 선거운동은 경쟁적인 후보자들의 퍼스낼리티에 집중되었다. 즉 대처와 퇴진하는 제임스 캘러한(James Callaghan)
수상간의 대결이었다. 대처가 여성이라는 사실이 선거에서 어떤 역할을 할 것이라는 것은 의심할 여지가 없었다. 여론조사결과 그녀가 노동당의 후보에 비해 덜 유능한 수상후보임이 드러났다. 반면 노동당은 그녀에 대한 공격이 과열됨으로서 여성유권자들이 대처에 대한 지지로 돌아설 것을 두려워했다. 또한 보수당은 여성수상이 탄생할 것에 반발하여 전통적인 보수적 유권자들의 이탈을 염려했었다. 그러나 선거결과 보수당 지도자의 성문제가 선거에 전혀 영향을 미치지 않았다. 그러나 역설적으로 대처정부는 여권을 신장시키기 위해 아무 일도 하지 않았다. 내각에서 수상만이 유일한 여성이였으며, 또한 여성문제는 전적으로 무시되었다.
3. 정당
1) 양대정당제도(보수당과 노동당)
영국의 2대정당제는 토리(Tory)당과 휘그(Hwig)당의 출범으로 시작하여 보수당과 자유당 체제로 이루어졌으며, 1923년 노동당 내각이 성립되면서부터 보수당과 노동당의 대립상태로 변천과정이 이루어져 오늘에 이르고 있다.
보수당의 전신은 토리당인데, 보수라는 용어는 이미 1824년에 토리당 소속 하원의원인 크로커(J.W.Crocker : 1780～1857)가 『The Quarterly Review』지에 기고한 논문 가운데서 그 명칭을 사용함으로써 보수당이란 용어가 일반화되었다. 보수당의 가치체계는 현존 제도의 가치를 인정하고 그것을 유지하려고 하는 반면 개혁이나 변화에 대해서는 반대하는 태도라고 할 수 있다. 그리하여 시대의 변화에 순응할 줄 아는 유연성을 지니고 역사변화에 적응함으로써 그 생명력을 유지할 수 있었다. 보수당은 노동당이 대두함에 따라 자유당을 흡수하였으며, 노동당과 더불어 2대정당제를 형성하여 정권을 교대로 담당하고 있다.
보수당의 변천과정은 대체로 4단계로 구분해 볼 수 있는데, 제1기는 1830년에서 1867년까지로 보수당을 재편성하는 시기와 영국 정당정치의 혼란기를 포함하는 것이다. 제2기는 1867년에서 1895년까지인데, 디즈레일리 시대 또는 토리 민주주의 시대라고 할 수 있다. 제3기는 통일당 시대로서 1886년에서 1922년까지를 말하는데, 보수당이 자유당을 흡수해 가는 시기라고 할 수 있다. 제4기는 1922년 이후의 시기로 제1차 세계대전 후 정치적․경제적 체제의 재편성이 불가피해짐에 따라 노동당이 급격한 진출을 보이게 되어 정당의 세력분포에도 커다란 변화가 일어났다. 따라서 자유당이 몰락하여 보수․노동 양당의 대립상태가 시작되었다. 보수당은 제4기에 있어 여러 차례 보수당 내각을 성립시켰고, 제2차 세계대전중의 연립내각은 보수당의 절대 다수의 지지를 얻어 이루어졌다.
영국의 노동당은 의회를 통하여 점진적으로 사회주의를 실현하려는 영국의 사회주의정당이며, 공산주의에 대항하기 위한 사회민주주의 제정당의 국제조직인 사회주의 인터내셔널의 주도멤버이기도 하다. 노동당은 원래 1900년 노동대표위원회로 발족하였다가 1906년 노동당으로 명칭을 바꾸어 오늘에 이르고 있다. 처음에는 계급정당적 요소도 있었으나 곧 계급투쟁이 부인된 후, 끈질긴 좌파의 요구를 억합하면서 의회주의적 방법에 의한 무계급사회의 실현을 고수해 온 복지국가적 정당이다.
당원은 주로 노동조합을 비롯한 협동조합․사회주의 단체등의 단체당원이며, 1918년의 당헌개정으로 개인당원도 인정하고 있지만 그 수나 영향력은 미미하다. 당의 최고기관은 매년 개최되는 당대회이며, 전국집행위원회가 그 결정을 집행하고 있다. 당의 정책은 주로 사회주의정책을 추구하여 산업국유화등을 주장하고 있다.
1975년 5월 선거에서 보수당에 패하여 야당이 되었으며, 1983년 6월 총선거에서 극좌적 공약을 제시하였으나 참패하였다. 1984년 7월에 미국핵기지를 비롯한 핵무장 전면해제정책을 제시하였으나, 1989년 10월 당대회에서 핵무기의 일방적 폐기정책을 포기하고 현실노선으로 수정하였다.
2) 정당의 조직과 기능
현재 영국의 주요정당은 보수당․노동당․자유당․사회민주당․공산당․스코틀랜드 민족당, 사회민주자유당등이다.
보수당조직은 노동당조직보다는 비교적 간단하다고 하겠으나 다른 당조직에 비하면 복잡하고 광범위하다. 영국전체를 통해서 보수당의 지방조직은 542개나 되며 250만 명의 당원들이 이 지방조직을 통해서 활동하고 있다. 이 지방조직들은 전국보수합동조직연맹을 조직하고 이 조직의 주체하에 연차대회를 가진다. 그러나 이 대회는 노동당의 그것과는 달리 중요한 정치적인 문제를 활발하게 토론하지 못하고 있다. 당수도 전당대회가 끝날 무렵에 참석하여 형식적인 인사를 하는 것이 보통이다. 따라서 중요한 정책에 대한 결정권은 없으며, 중요한 문제는 전국연맹집행위원회에 의하여 수행되게 된다.
전국연맹집행위원회는 당수 및 중요한 당직자들은 물론 지방조직 및 지방평의회의 대표들로 구성되어 있다. 집행위원회는 당수의 개인적 지도력을 보좌함에 불과한데, 이 위원회는 보수당의 중앙사무소에서 매월 모임을 가진다. 이곳에서는 당수의 지도를 받들어 지방당조직을 통솔하며, 당정책 선전에 노력하고 당비를 조달하며, 국회 및 당직에 대한 입후보들을 결정하는 등 당활동의 중심이 되고 있다. 보수당에서는 당수만이 당정책의 최고결정자이며, 당직의 최고임명자이고, 당규의 최고시행자이다. 당수는 한번 선정되면 경질될 때까지는 계속 당수직을 보유하게 된다.
보수당의 원내세력들은 노동당의 그것보다는 당 정책의 결정수행에 있어서 더욱 중요한 역할을 하고 있다. 따라서 원내 보수당의원들은 원외의 조직에 의해서 영향을 받는 일이 거의 없다. 중앙평의회는 당수, 중요당직자, 원내보수당 전원, 하원입후보자 전원, 전국연맹집행위원회 위원, 지방조직 대표자 및 중앙대표자로 구성되어 원내외 여러 당조직들간의 연락조정을 주임무로 한다.
노동당의 조직은 극히 복잡한데, 1900년 노동당이 정식으로 창립된 이후 주로 네 종류의 사회조직, 즉 지식계급들로 구성된 사회주의조직 또는 기타의 사회조직, 노동조합, 협동조합, 노동당의 지방조직 등이 노동당구성을 도왔다고 할 수 있다.
지식계급으로 이루어진 사회주의조직은 노동당이 형성되기 전에도 사회주의적 원칙의 실현을 위하여 많은 노력을 하였으며, 노동조합은 영국 노동당조직의 핵심단체이다. 또한 노동당의 지방조직을 통해서 개인적으로 노동당원이 된 사람도 많다.
노동당조직 중 가장 중요한 것은 매년 시행되는 당대회인데, 매년 한 번씩 정기적으로 당대회를 가진다. 이 대회에는 모든 단체들이 당원수의 비율에 따라 참가하고 있으며, 그 밖에 노동당출신의 상․하원 의원과 하원의원의 입후보자들이 참석한다. 노동당대회는 중요한 정치문제를 실질적으로 토론하며, 노동당은 당대회 이전에 지방조직으로 하여금 당대회에서 토의할 사항을 사전에 충분히 토론하여 그 토론결과를 전당대회에 반영시키도록 한다.
중앙집행위원회는 전당대회에서 가결된 질의안을 자세히 검토하고 그 구체적 실현을 위해서 부단한 노력을 하게 된다. 중앙집행위원회는 하원입후보자의 공천과 노동당의 재정을 장악함으로써 특별한 권력을 가지고 있다.
원내노동당은 당내에서 항상 실권을 가지고 있어 국가정책에 직접적인 영향을 줄 수 있다. 또한 당수의 지도권 발휘를 보좌하는 원내위원회도 있다. 중앙노동평의회는 노동조합대회에서 선발된자, 노동당 간부, 원내노동당 대표자, 협동조합 대표자들로 구성되어 원내외(院內外)의 문제들을 조정하고 여러 기관의 기능을 통합하는 조정기관이다. 중앙집행위원회는 당의 정책결정을 주된 임무로 하는데 반하여 중앙노동평의회는 원내 및 원외 여러 단체의 협조를 추진하는 데 불과하다. 제3당으로서 자유당은 양대 정당의 조직에 없는 자유당위원회가 존재하는데, 이것은 원내외 조직들과 당수를 연결시켜 주는 중요한 역할을 하고 있다. 또한 자유당의 기타 조직은 양대 정당과 비슷하며 웨일즈 지역의 계속적인 지지를 받음으로써 존속되고 있다.
4. 이익집단
1) 이익집단의 정치참여
영국정치과정에서 이익집단들은 상당한 영향력을 행사한다. 그들의 이익들은 공중이익이나 전체로서 국가이익과 양립할 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 그들은 일반적으로 법적 테두리 안에서 자유롭게 행동한다. 그리고 이런 집단들은 그들이 싫어하는 정부정책들을 공공연히 반대하며 또한 필요한 경우에는 정부관리들에게 영향을 미치려고 한다. 다만 이익집단들의 활동에서 미국과 영국간에는 차이가 있다. 미국에서는 이익집단들을 대신하여 로비스트들이 입법과정이나 정책결정에 영향을 미칠 수 있도록 허용되어 있지만(또 실제로 그렇게 하고 있다.) 영국에서는 로비스트활동이 실제로 효과를 거둘 수 없다. 왜냐하면 영국 하원의원들은 정당이 결정하는 데 따라 투표하도록 규율화되어 있기 때문이다. 대신 영국의 이익집단들은 정부부서의 수뇌들이나 정당지도자들에게 영향을 미치려고 한다.
영국에서 집단정치는 몇 가지 형태들을 취한다. 즉 선거지원이나 캠페인 지원, 정부관료들과의 비공식적 접촉 및 정책결정에의 공식적 참여 등이 행해진다. 제2차 세계대전이래 정부와 중요한 이익집단들간의 상호의존성이 급속히 증대했다. 경제를 관리하고 사회를 이끌어 가는 데 정부의 역할이 커짐으로써 정부와 집단들간의 정보교환과 협력의 필요성이 증가하였다. 과거에 영국에서의 이익집단정치는 대규모 결사체들에 의해 지배되었다. 이런 결사체는 일종의 이익집단들의 전국적 연합체를 말한다. 여기에는 영국산업연합(CBI), 노동조합회의(TUC), 전국농민연합(NFU)등이 포함된다. 이런 결사체들은 기술적 정보와 그들이 대표하는 이익들을 실현시키기 위해 정부와 긴밀한 관계를 유지했다. 이들은 직접적으로 영국정책결정위원회(Boards)의 구성원이 되었고 이로 인해 이익집단들은 정부의 정책결정에 큰 영향을 미칠 수 있었다.
그러나 마가렛 대처 수상은 그러한 신조합주의적 협업(協業)은 정부의 자율성과 권력을 축소시킨다고 생각했다. 대처는 이익집단들이 정책결정에서 세력을 갖게 하는 많은 위원회들을 해체했으며 그들의 영향력을 줄이려고 노력했다. 그 결과 대처 수상의 11년 동안의 집권기간 중 보수당정부에 대한 이익집단들의 영향력은 과거 노동당 정부에 비해 훨씬 줄어들었다. 또한 과거 15년동안 노동조합의 정치적 활동상황도 약화되었다. 이데올로기적인 측면에서 볼 때도 보수당이 집권하고 있었기 때문에 노동조합은 고통을 당할 수밖에 없었다. 대처수상은 노동조합의 정치적 영향력에 대해 공격을 가했다. 그 뿐만 아니라 영국인들도 1970년대 노동조합들이 그들의 권력을 남용했다는 인식을 갖고 있었다. 또한 영국노동조합들도 일반적으로 다른 산업민주주의 국가들에서처럼 퇴조현상을 보였다. 후기 산업국가들에서는 블루컬러들의 직업의 수가 줄어들었으며 남아있는 노동자들도 그들의 조합활동에 관심을 덜 보였다. 그에 따라 조합의 회원들이 줄어들었고 노동조합회의도 노동당내에서 정치적 영향력을 상실했다. 결과적으로 영국에서 노동운동은 정부정책에 영향을 미치기 위한 새로운 방법들을 모색해야 할 상황에 처하게 되었다.
근래에 들어 영국의 이익집단들의 로비활동은 광범위하게 변화했다.
첫째로 정부정책결정에 특별한 이해관계를 갖고 있는 집단들의 수가 크게 늘어났으며 이들은 대규모 결사체들을 통하기보다 직접적으로 그리고 개별적으로 정부기관들에 접근한다.
둘째로 이익집단들은 미국사회 집단들을 모방하여 전문적인 정치적 자문기관들과 법률회사, 공공관계회사들에게 주의를 돌리고 있다.
셋째로 이익집단들은 구성원들이 관심을 갖고 있는 쟁점들을 다루는 정부부처들의 공무원들과의 접촉을 증대시킨다.
넷째로 영국인들은 어떤 규모로든 집단을 형성하여 그들의 견해들을 정부에 투입시키려는데 관심을 갖고 있다.
다섯째로 이익집단들은 유럽연합이 국내경제 및 사회문제들과 관련해서 유럽연합의 역할이 커지고 있기 때문에 그들의 주의를 런던으로부터 브뤼셀(Brussels)로 돌리고 있다.
마지막으로 모든 집단들은 과거보다 의회에 보다 많은 주의를 집중시키고 있다. 작은 집단들도 하원과의 접촉을 통해 정부에 영향을 미치려고 한다.
2) 이익집단의 부정적인 관점
이익집단의 정치관여는 민주주의에 언제나 긍정적인 효과만을 미치는가 하는 문제가 제기될 수 있다. 이와 관련해서 몇 가지 부정적인 관점들을 살펴보면 다음과 같다.
첫째로 민주주의 국가에서도 상당히 중요한 정책결정이 직접적으로 유권자들에게 책임을 지는 선출된 관리들의 손에 의해 이루어질 수 있는 위험성을 배제할 수 없다. 실제로 많은 정부결정들이 익명의 집단지도자들과 특수법인이나 이와 유사한 기관들에서 종사하는 무책임한 관료들에 의해 만들어지고 있다.
둘째로 많은 집단활동이 폐쇄된 장막 뒤에서 일어나고 있다. 이익집단들과 정부간의 협상과 타협이 비밀회합을 통해 용이하게 이루어진다. 이런 비밀행위는 국민에 의한 민주적 통제를 곤란하게 한다.
셋째로 사회의 어떤 부분들은 동등한 입장에서 이런 과정에 참여할 수 없다는데 문제가 있다. 대체로 기득권을 갖고 있는 잘 조직된 집단들만이 유리한 입장에 있게 된다. 가난한 자, 소수인종, 노인들, 젊은이들 그리고 일반소비자들이 집단을 조직하여 정부의 정책결정에 접근하기는 매우 어렵다.
넷째로 과연 이익집단들의 지도자들이 얼마만큼 구성원들의 이익과 태도를 반영하는가 하는 문제가 남는다. 종종 조합지도자들은 정확히 구성원들의 정치적 이해관계나 감정을 정책결정과정에서 반영하지 않는다고 주장한다.
5. 지방선거와 지방의회
1) 지방선거
- 영국의 지방선거는 먼저 영국에서 하원의원을 산출하는 “총선(general Election)"에 대응하여 ‘지방선거(Local Election)'라는 용어로 불린다. 따라서 지방의원선거는 하원의원 선거와는 달리 전국적인 이슈보다는 지역문제에 근거해서 소중한 투표권을 행사해 왔고, 후보자의 소속정당보다는 그간 지역사회에 기여한 실적이나 또는 능력 인격등을 기초로 투표하고 있다.
① 지방의원 선출방법
영국의 지방의원 선출방식은 매우 복잡하고 다양하다. 4년마다 한번씩 정기적으로 선출하는 방식이 있는가 하면 지방의원 의원의 1/3씩을 매년 또는 격년에 걸쳐서 산출하는 지역도 있고, 이상의 두가지 방법 중 하나를 선택할 수 있는 권한을 부여받고 있는 지방자치 단체도 있다. 이러한 유형은 크게 세 가지로 다음과 같이 분류된다.
첫째, 4년마다 정기적으로 선거를 치르는 지역으로 대부분의 자치단체가 여기에 속하고 있으나 선거시기는 자치단치별로 서로 다르다.
둘째, 지방의회의원의 1/3을 산출하는 지역으로 런던을 제외한 대도시지역의 기초자치단체가 여기에 해당되며, 광역자치단체의 선거가 없는 해(1999, 2000, 2002)에 지방의원의 1/3을 선출한다.
셋째, 잉글랜드 지역의 통합 자치단체와 비대도시지역 기초자치단체는 두 가지 선거유형가운데 하나를 선택할 수 있는 권한이 주어지는데, 이들 전체 대상지역의 1/3에서 지방의회 의원의 1/3을 선출하는 방식을 택하고 있다.
② 최근 지방선거의 주요이슈
최근 영국 지방선거의 주요이슈는 다음과 같이 크게 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째는 복잡한 선거제도이다. 중앙과 지방선거가 각기 다른 양상을 보이고 있고 선출방식도 지방마다 특색을 보이고 있으며 선출의원수에서도 복잡성을 나타내고 있다. 둘째로 선거제도의 개편에 관한 논의이다. 즉 당선자를 결정하는 방법인 단순 대표제에 관한 것이다. 단순 다수제는 치명적인 단점, 즉 유권자의 정당별 지지도와 실제로 획득한 의석수 간의 심한 괴리현상이 발생한다는 것이다. 셋째로 저조한 투표율이다. 유럽대륙의 높은 투표율과는 대조적으로 영국의 경우는 1981년부터 1996년까지 지방선거의 평균 투표율은 45%를 나타내고 있다.
2) 지방의회
① 지방의원의 권리․의무․역할
일반적으로 영국의 지방의원은 정치가로서보다는 지역주민의 이익을 대표하는 지역 지도자로서 그 역할을 담당한다. 지방의회의 권리와 의무에 관하여 법률적으로 명시된 내용은 한정되어 있고 그 주된 내용은 다음과 같다.
- 의정활동과 관련하여 지방정부의 공식 문서에 접근할 수 있는 권리
- 출석수당을 요구할 수 있는 권리
- 의회모임에 대한 출석의무
- 의원의 금전적 이해관계에 대한 공표 의무
여기에 지방의원의 주된 역할을 기술하면 다음과 같다. 첫째, 지방의원은 자신의 선거구를 대표할 뿐만 아니라 해당 지방정부의 이익을 대표하여 만일 양자의 이해가 충돌하는 경우에는 양자의 적절한 조화를 모색해야 한다. 둘째, 각종 민원을 제기하는 주민들의 움부즈만이나 중재자로서의 역할을 한다. 셋째, 지방의회를 통해서 지방의 중요한 정책결정에 참여한다. 넷째, 지방정부에 소속된 각종 기관이나 조직 - 예컨대, 보건청, 교육위원회, 상수도청등의 위원으로서 봉사한다. 한마디로 지방의원은 주민대표, 대변자, 정치인, 정책결정자, 홍보가, 정당인등 다양한 역할을 수행하며 의정활동에 많은 시간을 할애하고 있다. 1992년도 자료(Bloch)에 의하면 영국의 지방의원들은 매월 평균 82시간 정도를 의정활동에 할애하는 것으로 나타났다. 또한 전체 의정활동 중 가장 많은 28%를 의회위원회에 출석하는 것으로 나타났으며, 그 다음으로는 전체일정 중 23%를 의회 및 위원회 모임 준비에 활용하고 있으며, 지역구문제(17%), 공무여행(10%), 각종 조직 및 단체모임(11%), 공무여행(10%), 공적자문(3%), 정당모임(7%)등에 활용하는 것으로 나타났다.
※ 영국지방의회의 기본구조
〈표 2 - 2 - 5〉
② 지방의원의 정당참여
전국의 지방의회는 정당참여를 허용하고 있다. 지방의회가 정당과 연관성을 갖고 있기 때문에 최근의 추세처럼 지방의회 선거에서 노동당의 압승이 계속된다면 노동당의 정책 핵심이 되는 교육, 주택, 사회복지, 관련 정책들이 지방에서 상당히 강조될 것으로 예상된다.
③ 중앙선거와 지방선거와의 관계
총선과 지방선거간에는 정당 지지면에서 일정한 함수관계가 존재한다고 할 수는 없다. 1980년 중반 이후부터는 중앙과 지방 선거간에 정당 지지율에 반대 현상이 나타나고 있다. 1990년대에는 중앙정치를 주도하는 정당과 지방정치를 주도하는 정당이 뚜렷이 다른 현상을 나타냈으며 이것은 중앙 지방간의 역학관계와 정책수행에 있어서 매우 복잡하고 다양한 현상을 야기할 것으로 예상된다.
Ⅲ 정부구조
1. 입법부
1) 의회제도의 확립
영국 의회제도는 ‘앵글로 색슨기’의 현인회의(賢人會議-witenagemot)를 기점으로 하여 점차적으로 발전된 형태이다. 그러나 행정부에 대립한 입법기관으로서의 현의회는 노르만인의 정복이후 봉건제도를 기초하여 현인회의에 대치해서, 봉건제후로 구성된 궁정회의 성격을 가지는 대회의(大會議)에서 직접 발달한 것이다.
사실상 대회의가 그 명칭을 의회(parliament)로 부르게 된 것은 13세기 중엽이었고, 나아가 국민투표의 개념이 실현되어 의회가 대표제도의 기초위에 위치하게 된 것은 1925년의 모범의회에서 볼 수 있다.
영국의 정치는 의회제도를 통하여 행하여지며, 정부의 관료는 의회의 입법부 의원단으로부터 선정되고, 선거민에 대해서는 다만 간접적인 책임을 진다. 의회는 최고입법권을 가지며 현재의 형태는 14세기 중엽 이래로 형성된 양원제도이다.
입법권은 국회 안의 국왕과 하원 및 상원에 속하며, 이들 국회의 세 구성요소는 외형적으로는 서로 독립되어 있지만 입법기관으로서는 통일체를 이루고 있다.
2) 의회의 구성과 역할
영국 의회는 세 가지 독특한 요소들과 관계된다. 즉 군주와 상원 및 하원이다. 이들은 의회의 양원에서 통과된 입법에 국왕의 재가(Royal Assent)를 첨부하여 주권적 입법권을 행사한다. 그러나 실제로 군주의 역할은 상징적이다. 왜냐하면 군주는 1707년 이래 어떤 경우든 재가를 거부하지 않았기 때문이다. 상원의 권한도 19세기초 이래 급격히 축소되었다. 따라서 실질적인 권한 행사의 측면에서 현재 의회란 하원을 의미하게 되었다.
① 하원 (庶民院 - House of Commons)
구성 : 하원은 국민의 직접선거에 의하여 각 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 사람이 당선되는 단순다수원칙(Simple majority principle)을 답변확정하고 있다. 1911년도 국회법(Parliament Act 1911)에 의해서 하원의 임기는 5년으로 되어 있다.
하원의원들은 성인 보통 선거권자에 의해 선출되며 659명의 의원들로 구성된다. 이들 중 529명은 잉글랜드에서 선출된 의원이며, 40명은 웨일즈에서, 72명은 스코틀랜드에서, 18명은 북아일랜드에서 선출된 의원들이다. 총선은 군주가 의회를 해산하고 새로운 의회를 소집한 후 실시된다. 정부와 야당 지도자들은 하원의 정면 벤치에 앉고 지지자들(평의원)은 그 뒤에 앉는다.
기능 및 권한 : 일반적으로 하원이 담당하는 주요 기능은 다음과 같다. 첫째, 하원은 국가의 존립 및 정부의 운영과 관련된 각종 법률을 제정하는 기능을 담당한다. 영국의 국회는 양원제도를 택하고 있지만 하원의 동의없이는 결코 법률이 제정되지 못하도록 되어 있어 하원의 법률제정 기능은 거의 절대적이다. 둘째, 하원은 내각과 장관을 비롯한 정부 고위직을 배출하는 유일한 기관으로서 정부고위직에 임명되기 위해서는 우선 하원의원에 당선되는 수밖에 없다. 셋째, 하원은 정부정책 결정에 직․간접적인 영향을 행사한다. 특히 이러한 기능은 하원이 행하는 각종 정책토론을 비롯하여 대정부 질의, 위원회 활동 등을 통하여 적극적으로 실천된다. 또한 영국의 하원은 직접적으로 법제정과 관계없는 각종 정부정책 토의에 많은 시간을 할애하는 특징을 보이고 있다. 그 대표적인 것으로 대정부 질의시간(Question Time)을 들 수 있다. 넷째, 하원의원들은 지역구 주민들과 항상 밀접한 관계를 유지하면서 그들의 진정한 바램과 공감이 무엇인가를 분명히 파악하고 국회 내에서의 표결과 언론활동 등을 통하여 그것을 정부정책에 적극적으로 반영시키고자 많은 노력을 한다.
② 상원(貴族院 - House of Lords)
구성 : 하원에 비해 영국 상원은 매우 독특하게 구성되어 있다. 상원의 구성원은 국민의 선거에 의하지 않고 개인의 가문, 업적, 명성등에 의해서 의원직을 부여받기 때문에 성직자 상원의원과 귀족 상원의원으로 구성된다.
성직자 상원의원들은 캔터베리 대주교, 요크 대주교, 런던, 더럼, 윈체스터의 주교들, 그 다음으로 영국 국교회에서 높은 지위를 가진 21명의 교구 주교들이다.
귀족 상원의원들의 구성은 다음과 같다. 잉글랜드, 스코틀랜드, 그레이트 브리튼, UK의 모든 세습귀족들(아일랜드 귀족 제외), 상원의 사법적 임무를 지원하기 위해 임명된 종신 귀족들(법관의원), 그 밖의 모든 종신 귀족들
기능 및 권한 : 상원의 기능은 넒은 의미에서 하원과 비슷하지만 하원에 비해서 기능과 권한이 상대적으로 약한 편이며 권한과 업무가 제한적이다. 상원의 권한은 19세기의 개혁 입법에 의해서 상원의 권한이 괄목할 만큼 약화되었고, 1911년도 국회법이 통과되면서 상원의 기능이 법적으로 약화되었다. 경우에 따라서는 상원에게 특정법안의 수정을 요구하지만, 상원은 주로 하원에서 제안되고 통과된 법안들을 검토하는 역할을 담당하며 영국에서의 법률안은 통상 상․하원 모두를 통과하는 것으로 되어 있다. 상원은 하원을 통과한 법안에 대하여 기본적으로 거부권을 가지 못하며, 다만 하원을 통과한 입법안이 바람직하지 않다고 생각하는 경우 상원은 해당 법률의 제정시기를 다소 지연시킬 수 있는 견제 권한을 지니고 있다.
관행상 상원은 하원을 통과한 조세와 재정지출에 관한 법률안에 대해서는 수정 없이 통과시켜 왔으며 이 경우 하원을 통과하여 상원에 이송된 다음 1개월 이내에 자동적으로 유효하도록 만들었다. 상원은 또한 하원과 유사하게 정부의 주요직책을 배출하는 기능을 담당한다. 상원의원 중에서 최소 2명 이상이 정부 내각에, 그리고 10-15명 정도가 정부의 요직에 등용되고 있다. 이 경우 상원의원은 지역구에 대한 부담이 없어 하원의원에 비해 좀 더 중립적인 입장에서 업무를 수행할 수 있는 장점이 있다.
3) 의회와 정부와의 관계
국회는 정부의 중추인 내각을 조직하거나 해체하는 원동력이 된다. 내각은 하원에 대하여 책임을 지며 하원의 신임을 그 성립과 존속의 요건으로 하고, 하원의 신임을 잃은 내각은 총사직한다. 그리고 하원의 내각불신임권에 대응하여 내각의 하원해산권이 인정되어 있지만, 양대 정당제가 확립되고 정당규율이 강한 현재의 영국에서는 실질적으로 여당의원이 가담한 내각불신임으로 내각이 총사직하거나 이에 대항하는 수단으로 하원해산권이 행사되는 일은 없으며, 하원해산권은 선거전략을 감안한 수상의 재량으로 단행되는 일이 많다.
내각은 여당간부들에 의하여 조직되므로 법상으로는 하원의 신임 밑에 있는 내각이, 사실상으로는 하원을 조정하고 그 상임위원회적인 역할을 하고 있다. 따라서 의회와 내각과의 긴밀한 관계유지가 영국 의원내각제의 독자성을 형성해 가는 것이다.
2. 사법부
1) 법원의 역사적 배경
영국 사법제도의 특색은 15세기경부터 입법기관인 귀족원(상원)이 사법권을 행사하여 왔다는 점에 있다. 귀족원은 영국의 최고재판소로서 상소사건을 취급해 왔으나, 1873년 사법권이 폐지되었다가 그 다음에 상고관할에 따라 부활되었을 뿐만 아니라 오히려 강화되었다.
영국의 사적(史的) 법권은 보통법(普通法)․형평법(衡平法)․제정법(制定法)이라 할 수 있다. 보통법은 영국재판소 전체를 지배하고 있는 동시에 영국법의 체제상 근간을 차지하고 있으며, 형평법은 형법법재판소 또는 대법관재판소의 근간이 대는 법이고, 제정법은 국회에서 성립된 법형식을 의미한다.
소회의(小會議)가 관장하였던 재판사항은 점차 전문화되어 13세기에는 최초의 황제재판소가 보통법재판소로 분립되었으며, 그것은 별개의 관할권을 소유하는 왕좌재판소, 민소재판소, 재무재판소의 3종으로 분리․발전하였다. 이러한 재판소는 19세기 후반의 재판소구성법에 의한 대개혁의 결과 하나의 재판소로 단일화될 때까지 존속되었다.
대회의에서 분화한 소회의는 작은 조직체를 만들었는데 이른바 대법관청이 그것이며, 대법관은 대법관청의 장관이 되었다. 국민은 보통재판소 대신 직접 대법관청에 출소하고, 대법관청은 점차 재판소로서의 성격을 갖게 되었다. 이것이 형평법재판소 또는 대법관재판소로 불리는 것이다.
초기의 의회는 입법기관이라기보다 법률의 제정을 군주에게 요청하는 하나의 자문기관에 지나지 않았으나, 현재에는 민사사건에 관한 한 상원이 최고 재판소의 역할을 할 만큼 의회의 법원기능이 강화되어 있다.
2) 법원의 조직
1701년의 왕의 계승법의 규정에 의해서 법관의 신분보장과 법원의 독립이 달성된 후 각종 재판제도는 재판소구성법에 의하여 하나의 재판소로 통일되었다. 그러나 조직면에서는 고대나 중세에서 볼수 있던 군주의 대권적 재판소를 폐기하고 통일적 재판제도를 수립하였더라도 관할사항에 있어서는 아직도 그 의미를 내포하고 있다. (표 3 - 2 참조)
표 5-1에서 보듯이 영국의 최고재판소는 귀족원이다. 귀족원은 대법관 및 법률가인 귀족으로 구성되며, 민사사건에 관하여 공소원(公訴院)의 판결과 형사사건에 관한 형사공소원의 판결에 대해 상고사건을 관할하여 왔다. 그리고 식민지 및 자치령의 최고재판소 판결에 대한 상고사건은 추밀원 사법위원회가 담당하였다. 영국의 귀족원과 스코틀랜드의 고등민사재판소(Cort of Session) 또는 북아일랜드의 공소원(Court of Appeal)의 상소재판소(上訴裁判所)이다. 귀족원의 판결로 확립된 판례법은 국회법, 즉 제정법에 의하지 않고는 변경되지 않는다. 추밀원 법사위원회(Judical Committee of Privy Council)는 자치령 기타 영국제국내 각지의 최고법원에 대한 상소재판소로서 귀족원과 함께 영국제국내의 중요한 재판소이나, 그 판례는 영국의 재판소에 대하여 구속력을 가지지 못한다.
최고재판소는 명칭과는 달리 고등법원과 공소원을 합쳐 부르는 것이다. 공소원은 자신의 판례와 동일계급의 구(舊)재판소 판결에 의해 절대적으로 구속을 받는다. 이것은 귀족원의 경우와 같으나 찬부(贊否)로써 재판장의 투표에 의해서 결정된 판결은 절대적 구속력을 가지지 못하므로 귀족원과는 다르다.
형사공소원(Court of Criminal Appeals)은 형사법원의 최고법원으로서 사소한 형사사건은 치안판사가 배심원 없는 즉결판결에 의해 처리하고, 중대한 범죄는 치안판사가 심리하여 고소를 취하하거나 주기재판소(週期裁判所) 또는 순회법원(巡廻法院)에 넘긴다.
고등법원(High Court of Justice)은 대법관을 원장으로 하는 제1심 재판소로서 형평, 왕좌, 유언․이혼․해사의 3부로 나누어진다. 형평부(衡平部)는 구(舊)보통재판소에 속하는 형사․민사사건을 단독 또는 배심을 배석시켜 재판한다. 유언․이혼 및 해사부는 중요안건을 연합부에서 심판한다. 판결은 자체 또는 동일계급의 구(舊)재판소 판결에 의해 구속되지만 판례가 명백히 위법이거나 불합리한 경우에는 이에 복종할 것을 거부할 수 있는 권한을 주고 있다.
그 밖의 하급재판소는 상급재판소의 판결에 구속되는데, 영국법원에 있어 재소사건은 민사와 형사로 대별된다. 민사재판은 고등법원의 왕립재판소, 대법관부, 유언․이혼․해사부를 제1심 재판소로 하고, 공소원 또는 종심재판소(終審裁判所)로서의 귀족원을 제2심 재판소로 한다. 형사재판은 형사공소원과 사계재판소(四季裁判所), 지구재판소(地區裁判所)에서 취급한다.
영국의 특색인 순회재판소는 왕좌부 판사가 순회하여 심판하며, 현재판소(懸裁判所)는 소액사건을 심판한다. 약식재판소는 치안판사가 약식으로 민사사건을 심판하고, 사계재판소와 소사건재판소를 구성하여 형사사건도 심판한다.
3) 법원의 기능
영국의 사법제도는 무엇보다도 영국국민들에게 정의를 확보하여 주는 역할을 한다. 이는 영국의 법원이 완전히 독립되어 있음으로써 국내 또는 국제정치의 영향을 받지 않고 진정으로 공명정대한 위치에서 국민들에게 정의를 실행해 줄 수 있기 때문이다.
또한 영국법원은 법률사건들을 자세히 심사하고 피의자들의 기본인권을 옹호하는데 있어 특별노력을 할 뿐만 아니라 분쟁을 해결하는 데도 신속하고 효과적인 방법을 취하고 있다.
법원들의 역할은 오직 개인들이나 검사들이 제출한 소송을 판결할 따름이며 원고나 검사가 소송을 제출하지 않는 한 판사들이 자진하여 판결을 진행하지는 않으며, 오직 공평무사와 절대엄정중립을 지키는 제삼자로서 재판을 할 뿐이다. 이와 같은 것은 영국국민 대부분에게 법원을 개방하여 이용하게 할 뿐만 아니라 판사들의 독립을 지키게 하고, 각 법원들로 하여금 정치적 간섭으로부터 독립하여 자유스럽게 사법기능을 발휘하게 하는 까닭이다.
4) 법원의 특성
의원내각제에서 볼 수 있듯이 의회와 내각의 권력통합을 법원에 대해서는 적용하지 않는다. 또한 내각과 의회와의 관계에서 그렇듯이 사법권의 행사에 있어서 군주의 대권은 대부분 상실되었다. 따라서 군주의 대권은 다만 판결의 엄정성과 공평성을 목적으로 하는 원칙 아래서 정의의 원천으로 여겨지는 것이다. 이론상 사법권의
※ 영국의 법원조직
〈 표 3 - 2 〉
기초는 군주의 대권에 근거하며 재판은 군주의 이름으로 행하게 되는 것이나, 법치주의 아래 재판소의 독립이 보장됨으로써 법관의 판결은 군주의 재가 없이도 선고 그 자체로서 효력을 갖는 것이다.
영국법원은 행정부에 대해 우위를 가지는 동시에 입법부에 대해서 절대복종의 관계를 갖는 지위상의 특징이 있다. 이와 같은 지위는 재판행위에 있어서가 아니라 효력상 제정법이 판례법에 우월하다는 원칙하에서 재판법은 법의 해석적용에 있어서 제정법의 구속을 받는 것이다.
대륙법 계통의 여러 나라에서는 특별재판소로서의 행정재판 또는 군사재판등을 통해 법 제도상 법치주의의 모순을 불식하는데, 영국법원은 신분과 지위를 달리함으로써 상위 재판소에 의한 재판도 폐지하고 만민일법주의(萬民一法主義)의 특이성을 보여 주고 있다.
3. 행정부
1) 내각제도의 발달
영국은 내각제도의 본고장이라 할 수 있지만 고대의 영국군주는 고문부(顧問府)의 의견을 들어 국정을 수행하였으며, 이 고문부가 여러 가지 국가기관으로 분화되어 변천되면서 내각이 발달되어 온 것이라 할 수 있다.
내각과 의회는 구조와 기능에 있어 다르게 나타나고 있기는 하나, ‘노르만’ 시대의 대회의에서 분화한 소회의가 점차 발전하여 내각이 되고, 대회의 자체는 그대로 국회로 발달되어 왔다.
노르만인의 정복(1066)으로 봉건제도가 들어오자 현인회의(賢人會議)는 대회의로 변모되었으며, 행동의 불편과 정세에 적응하는 대비책으로서 재정과 기타 국가의 중요사무를 관장하기 위하여 소수의 고관으로 조직된 소단체, 이른바 소회의를 구성하였다. 오늘날 입법, 사법, 행정의 3권을 관장하는 국회, 법원, 내각은 이와 같은 2개의 대소조직을 모체로 성립하였으며, 대회의는 국회로, 소회의는 법원과 내각으로 발달되었다.
대회의로부터 분화한 소회의는 그 자체가 몇 개의 국가기관으로 나누어지고 나머지는 상설회의의 명칭으로 남았는데, 이 상설회의는 다시 군주를 보좌하는 고관으로 조직된 군주자문기관으로서의 추밀원과 그 밖의 구성원으로 조직된 보통회의로 나누어졌다.
찰스 2세(charlesⅡ : 1660～1685) 시대에는 다수의 고문 중에서 소수의 유력자를 선정하여 행정위원회와 같은 몇 개의 조직인 내부회(內部會-cabal)를 가지게 되었다. 이 회의구성원은 군주의 두터운 신임을 받았을 뿐만 아니라 의회에 대해서도 상당한 권력을 가짐으로써 군주는 늘 구성원을 통하여 원하는 입법을 할 수 있었다.
현재의 내각은 이 내부회에서 발달되었는데, 궁정내의 밀의실(密議室)에서 화합하며 국무를 논의하였기 때문에 내각회의(cabinet)라고 불린 데서 기원하는 것이다. 이 제도는 혁명을 거쳐 윌리엄 3세(WiliamⅢ : 1689～1702)와 앤 여왕(Anne : 1702～1714)의 재임시 확립되었다.
2) 수상과 내각
- 영국은 의원내각제도의 전통을 오랫동안 유지하고 있는데, 행정부의 수반인 수상은 하원에서 선출되고, 행정부는 수상을 수반으로 하는 내각의 각료에 의하여 통치된다. 모든 각료는 하원의 다수당 의원 중에서 임명되며, 연립정부의 경우에만 복수정당의 의원으로 조직된다. 따라서 정부는 하원의 다수지지로서 존속하며 불신임을 받으면 해체된다.
① 수상(Prime Miniser)
영국은 내각제의 대표적인 국가로써 수상은 하원내 다수당이 지지로 선출되며 각료의 임명권과 해임권을 가진다. 현대식 관례에 따라 수상은 항상 하원 의원이어야 한다. 수상은 각료회의를 주재하고 각료에게 임무를 할당하며 정기적으로 개최되는 정부 일반업무 회의시 여왕에게 보고한다.
수상은 또 정책입안을 보조할 특별 보좌관을 임명할 수 있다. 수상은 현실적으로 내각을 포함하는 정부요직의 임명권을 가지고 있을 뿐 아니라 내각을 주재하고 나아가 자신의 정치적 판단에 의하여 국회 해산을 황실에 건의할 수 있다. 그러나 만일 정부가 국회에서 불신임 건의를 받게 되거나 임기 5년이 만료되는 경우에는 그러한 수상의 권한은 자동적으로 상실된다. 정부가 하원의 불신임을 받은 예는 1797년의 노동당 정권이다. 수상은 정부요직 외에도 국가적으로 중요한 기관의장을 여왕에게 추천할 수 있다. 예를 들면, 영국국교의 대주교, 주교 및 기타성직자, 대법원장의 주요법관, 추밀원 자문관(Privy Councellors), 계관시인 등이다.
② 내각
내각은 수상이 임명한 20여명의 각료(숫자는 가변적이다)로 구성되며 장관들은 특정부서를 담당하거나 담당하지 않을 수 있다. 내각의 임무는 정책의 입안과 결정, 정부에 대한 통제, 정부 부처들의 업무조정등이다.
내각이 하원내 다수당의 지지에 의존하는 정당원들로 구성된 집단이라는 사실이 이런 임무수행에 중대한 영향을 미친다. 내각제를 답변확정하고 있는 영국에서 수상은 이론적으로 내각의 동급자들 중에서 선임자라고 할 수 있지만 사실상 내각의 최고 실력자이고 통치권자이다. 수상은 하원 제1당의 당수이며 형식적으로 국왕이 임명한다.
정부의 요직은 크게 내각과 비내각(non-Cabinet) 및 차관급 각료, 국회직으로 구분된다. 내각에 속하는 사람은 보통 내각장관라고 하며 내각회의에 참여한다. 통상 정부 부(Departme nt)의 장관은 내각의 구성원이 된다. 내각에 속하지 않는 나머지 약 80명 정도는 비내각 장관(Minister of state)이라고 하며 수상의 요청이 있는 경우에만 내각회의에 참여할 수 있다. 특이할 만한 사항은 같은 정부기구 내에서도 복수의 장관들이 존재하는 것이다.
예를 들어, 지방정부를 관장하는 환경부의 경우 내각장관이 있고 3명이 장관이 있다. 내각은 원래 추밀원내의 위원회가 차츰 발전한 것으로 오늘날에는 정부의 행정권한을 가지고 국가행정을 이끌어 가는 중심체이다. 일반적으로 내각은 모든 정부정책에 깊이 관여하지 않고 국가차원에서 가장 중요한 현안들을 중심으로 정책기조를 제시하는데 중점을 둔다. 그러면서 내각은 입법안의 제정시기를 조정하는 한편 대국회 답변에 있어서 정부측 답변자를 결정하는 문제, 정부정책의 감독 및 조정, 그리고 국회내에서 집권당의 정치적 리더십을 고양시키는데 주력하고 있다.
내각의 구성원은 크게 다음의 두 가지 책임을 진다. 그 하나는 정부 부처의 장으로서의 책임이고, 또 하나는 정부운용의 핵심 조직인 내각으로서의 총체적인 책임이다. 전자는 국회에 대하여 장관으로서의 개인적 책임과 소관부서의 정책에 관한 책임을 의미하며, 후자는 내각의 합의에 의해 결정된 정책결정에 대하여 각료전체가 공동책임 의식을 갖는 것을 의미한다. 내각의 업무수행은 내각 부속실을 중심으로 이루어진다. 내각 부속실은 수상의 지휘감독아래 부속실장이 총책임을 지며 내각담당과 공공서비스․과학담당 그리고 역사․기록으로 구성된다.
영국에는 야당에도 잠정내각이 있는데, 이는 노동당과 보수당의 정권교체시기에 정권이양의 연착륙을 위해서 야당에도 여당과 비슷하게 잠정내각을 구성하고 해당 의원은 정권획득시에 대비하여 소관 분야를 집중적으로 관리함으로써 갑작스런 정권 교체에 부작용을 줄여주는 영국의 경험주의에 의한 산물이라고 할 수 있다.
※ 영국의 중앙통치기구
〈 표 3 - 3 〉
3) 관료조직
① 조직 체계
영국행정부의 관료조직은 위계조직상 내각장관, 비내각장관 체제와 특히 정무차관, 사무차관체계를 갖추고 있다. 언급한바와 같이 행정부의 장관직은 반드시 국회의원들 중에서 수상에 의해 임명되므로 행정부의 책임은 내각장관이 담당하며 내각장관을 비내각장관, 정무차관, 사무차관이 보좌하고 있다. 장․차관 이하는 국장, 과장, 계장의 라인이 기본축을 이루며 부처에 따라서 차관보, 실장등이 중요한 역할을 한다.
② 영국의 관료제의 특징
영국의 행정체제 및 관료제는 70년대 이후에 여러 가지 제도적인 개혁이 있었다. 따라서 그 성격과 기능도 상당히 변화되었다고 보아야 하겠지만, 전통적으로 내려 온 상대적인 특징은 다음 몇 가지를 들 수 있을 것이다.
첫째, 장관책임제를 들 수 있다. 영국 행정부의 장관은 정치적 임용직으로서 소관 업무에 대하여 의회와 국민에게 책임을 진다. 이는 영국식 내각책임제의 특징 중의 하나이며 흔히 장관 책임제라고 불린다. 장관이 지는 책임은 개인 책임과 연대책임으로 나눌 수 있는데, 개인적인 실책이나 과오로 인한 책임은 장관 개인에게만 국한되며 내각에 영향을 주지는 않는다. 그러나 그것이 정치적인 성격을 띤 공동의 결정에 의한 결과일 때는 연대책임을 면할 수 없다. 그러나 양자간의 구분이 모호한 경우가 많으며 부하관료들의 잘못에 대해서 장관이 어디까지 책임을 져야 하는가에 관해서는 비판이 제기되고 있다. 사실상 장관이 정책수행상의 실책으로 책임을 지고 사임하는 예는 별로 없다. 따라서 연대책임이 큰 비중을 차지하며, 이는 정치적 차원에서 해결책이 모색된다. 결국 장관의 단독책임제는 국민에 대한 행정책임의 수단이기는 하지만, 그 타당성이 의문시되고 있다. 성의 업무가 양적으로 증가되고 전문화되어 모든 사항을 상세하게 파악하고 통제할 수 없으며, 실질적인 정책수립은 관료들에 의해서 수행되기 때문이다. 그러나 장관은 내각이나 의회에 출석하여 소관성의 정책을 주창하고 변호하며 대외적으로 성의 모든 업무에 대해서 통솔책임을 짐으로 부하인 직업 공무원들에게 책임을 전가할 수는 없는 것이다.
둘째 관료들의 익명성과 중립성을 들 수 있다. 영국의 관료들은 정치적 중립성과 직업 공무원으로서 지위가 보장되며, 정책결정과 어느 정도 관련되고 있는지도 밝혀지지 않는다. 관료들은 정책결정에 있어 기초자료를 분석하고 여러 가지 방안을 제시하는 등 중요한 역할을 하지만, 어디까지나 정의관에 대한 조언 내지 자문을 제공하는 데 그치는 것이다. 물론 정책수립에 있어서 정의관보다도 관료들이 실질적인 역할을 한다는 점은 부인할 수 없다. 특히 부처간의 접촉을 통해서 정책을 조정하는 역할은 관료들이 행하는 중요한 기능이다.
근래에 와서는 장관책임제가 약화되는 추세와 더불어 관료의 익명성도 점차 무너져 가는 경향을 볼 수 있다. 관료들도 종래보다 대민 접촉이 많아지고 자신이 정책에 대한 입장을 밝힐 수 있는 기회가 늘어나기 때문이다. 특히 각종 이익집단들의 등장으로 관료들의 특정 정책에 대한 관심 정도와 찬반 입장이 노출되는 정도가 높아졌다. 즉 관료들 중에 누가 찬성 또는 반대하는지를 알아내어 압력을 가하거나 설득하는 것이 이익단체의 역할이므로 관료들도 그 근거와 입장을 밝히게 되는 것이다.
셋째, 영국의 관료제는 철저한 계급제를 전통으로 해왔다. 종래에 관료들은 다음과 같이 4대 계급으로 구분되어 충원에 있어서 교육제도와 긴밀하게 연결되어 있었다.
1. 행정계급 : 주로 정책의 결정과 조정, 법규 및 계획의 작성들을 담담하며, 위로는 사무차관에서 아래로는 계장 급에 이르기까지 관리계층을 형성한다.
2. 수행계급 : 수립된 정책의 집행에 대한 책임을 지고 일상적인 업무를 담담하며, 주로 고등학교 졸업자들로 충원해 왔다.
3. 일반서기계급 : 서류정리, 장부기입, 문서작성 들의 사무를 처리하며 주로 중학교 출신들로 충원한다.
4. 서기보계급 : 간단한 서기적 사무나 단순한 종사들이다.
이러한 4대계급제는 1971년의 개편으로 많이 통합되기는 했지만, 오랜 전통은 그대로 남아 있다고 보아야 할 것이다. 하는 일이나 맡고 있는 직위보다도 관료의 계급에 따라 제반 인사관리가 이루어지고 있으며, 계급간에 대우나 지위면에서 상당한 차별이 상존하고 있는 것이다.
넷째, 영국의 관료들은 전문가라기보다 일반행정가로서의 성격이 강하며 고급관료일수록 그러하다. 행정계급의 경우 엘리트적인 가치관과 태도, 윤리의식을 갖춘 만능행정인으로서의 자질이 요청되고 있으며 고위관료들의 성간의 인사이동도 상당히 빈번하다. 따라서 관료들은 어떤 특정직무에 관한 지식이나 기술을 습득하기보다는 성의 전통과 공직자로서의 자세를 지켜나가는 데 역점을 두고 있는 것이다. 이러한 바탕을 가진 영국의 관료들은 여러 가지 장점을 가진 것도 사실이지만 가속적으로 전문화되어가고 있는 최근의 행정업무를 감안할 때 한계성이 나타나고 있다.
③ 관료제의 개혁
영국공무원들은 비교적 정치리더십에 충실하게 복종한다. 정치적 중립성과 정치적 통제에 대한 반응도 대체적으로 양호한 편으로 평가받는다. 한편 영국관료제에서 고위공무원들은 정부내에서 중요한 역할을 수행한다. 특히 그들은 결정부문들과 집행부문들을 유지시키는데 역할을 담당한다. 이런 과정에서 그들은 실제로 정치적으로 임명된 장관들보다 더 많은 영향력을 행사하는 경향이 있다.
대처수상하에서 영국 공무원제는 어느 정도 개혁되었다. 대처수상은 관리구조와 재정조직의 재편, 민영화 및 구조조정 등을 통해 중앙정부가 운영하는 관료제의 비용을 줄였다. 그녀는 공무원의 규모를 10%정도 축소시키려 했다. 그러나 공무원 노조의 강력한 반대로 수적인 감축만을 행했을 뿐 조직적 변화를 가져오는 데는 덜 성공적이었다. 결국 이런 개혁은 관료제의 가장자리에 한정되었을 뿐 실제적인 변화를 가져오지는 못했다.
4. 지방정부
1) 발전과정
중세이후 불안전하게 존재해 왔던 지방정부는 산업혁명 이후의 지역간 인구 이동 및 도시화 현상을 경험하면서 산업사회가 분출하는 종합적 행정수요를 감당할 수 있는 능력을 갖추지 못하였다. 이러한 가운데 1834년의 구빈법수정법과 1835년의 도시공사법이 제정되었으며, 이들을 필두로 영국에서 현대적 의미의 지방자치체제가 차츰 정비되기 시작했다. 19세기 말경에 탄생된 지방정부는 기본적으로 3층구조(카운티-County, 디스트릭트(District), 카운티 버러-County Borough)를 토대로 하면서 1792년도에 지방정부법이 도입될 때까지 기본골격을 유지하였다.
2차세계대전이후 내세운 복지국가를 실천하는 과정에서 지방정부의 기능과 역할이 괄목할 만한 수준으로 발전하였다. 이러한 가운데 교통?통신의 발달과 더불어 주민의 생활패턴에 변화가 생기면서 기존 지방정부 구조의 불합리성이 점차 드러났다. 사회적 이슈는 서로 다른 수준의 정부들간에 행정사무의 책임과 권한을 보다 명확히 구분해 주는 사부분배에 관한 문제였다. 이로인해 마침내 1792년이 지방정부법이 제정되기에 이르렀다.
1990년대 들어서는 영국전역에 걸치는 단일 지방정부 체제로의 움직임이 추진되었다. 웨일즈와 스코틀랜드에서는 1996년 4월부터 실제로 구조개편이 이루어졌고, 잉글랜드의 경우 종합적인 계획을 기초로 현재 일부지역의 조직개편이 이루어지고 있다.
2) 지방정부의 조직구조
영국의 지방정부 구조는 대체로 2층내지 3층구조 형식을 취해왔으며 그 명칭과 기능은 시대적 상황과 지역에 따라서 조금씩 달랐다. 그리고 앞으로도 시대상황과 집권당에 따라서 그 모습과 방향은 조금씩 변해 갈 것으로 보인다. 보수당이 집권하고 있던 1995년 지방정부 형태를 벤치마킹 해보면 다음과 같다. 이 당시 지방정부 구조는 기본적으로 2층 구조이나, 지역에 따라서는 단층 또는 3층 구조를 지니기도 하였다. 2층 구조를 살펴보면 잉글랜드와 웨일즈의 경우에는 카운티(County)/디스트릭트(District)이며, 스코틀랜드의 경우 리젼(Region)/디스트릭트이다. 카운티와 리젼은 디스트릭트보다 광역적인 개념이다. 단층구조는 대도시형 지방정부를 중심으로 형성되어 있으며, 런던 바러(Borough)와 대도시 디스트릭트(Metropolitan District)가 이해 해당한다. 3층구조는 카운티/디스트릭트/교구(Parish Councils)를 포함하는 구조를 말한다.
웨일즈와 스코틀랜드의 경우는 커뮤니티(Community)가 교구에 해당한다. 여기서 교구나 디스트릭트는 매우 제한적인 기능을 가지며 특별한 경우를 제외하고는 기간 지방정부(Principal Local Authorities)로 간주되지는 않는다. 북아일랜드의 경우에는 영국의 다른 세 지역들과 달리 디스트릭트 중심의 단층 지방정부체제가 성립되어 있었다. 아일랜드의 경우는 지방정부의 역할이 미미해서 사실상 중앙정부에 의한 통치라고 할 수 있다. 이것은 역사적으로 오랜 기간 동안 북아일랜드지역과 런던의 중앙정부간에 빚어진 역사적 산물이라고할 수 있다.
3) 지방정부의 특징과 기능
① 지방정부의 특징
영국의 지방정부의 특성을 몇 가지로 분류해 보면 아래와 같다. 첫째, 지방정부의 존재와 권한이 국회에 의해서 주어지고 구속을 받는다는 것이다. 대부분의 유럽국가들이 지방정부의 권한 및 기능을 헌법에서 보장하고 있는 반면 영국은 국회에 의하여 지방정부의 독립성이 제약을 받고 있다는 점이다. 둘째, 영국의 지방의회는 의결기관이면서 동시에 집행기관의 기능을 담당하고 있다. 그 결과 지방의회가 정책결정의 주도권을 갖고서 집행관보다 우위에서는 특징을 갖는다. 셋째, 최근 영국의 지방정부는 서비스 공급에 이어서 종전의 자급자족방식에서 벗어나 민간부문을 다양하게 활용하는 소위 능력있는 정부로 변모하고 있다는 것이다. 넷째, 1990년을 전후로 한 지방세제 및 제정제도의 개편결과 최근에는 지방재정에서 자체수입이 차지하는 비중이 매우 낮은 경향을 보이고 있다는 것이다. 다섯째, 전통적으로 영국의 지방정부는 지방세의 세율결정에 있어서 자유재량권을 행사해 왔다. 그 결과 각지방정부의 행정수요와 경제력에 따라서 지방세 세율과 주민의 조세부담 수준이 지역별로 다르게 나타난다는 것이다. 여섯째, 영국은 단일국가이면서 지역별로 통치형태와 행정조직이 상이하다. 따라서 지방자치제도 통상 잉글랜드와 웨일즈가 유사한 반면 스코틀랜드와 북아일랜드는 이들과 다른 통치형태와 행정조직을 갖고 있다는 것이다.
② 지방정부의 기능
전통적으로 영국지방정부의 권한과 책임, 구조 및 기능 그리고 지방재정등에 관한 사항은 기본적으로 국회에서 제정된 각종 법률에 기초를 두고 있다. 즉, 영국의 지방정부는 국회법이 허용하는 범위내에서만 정부기능을 발휘할 수 있다.
지방자치와 관련된 중요 법률로는 지방정부법을 들수 있다. 영국 지방정부의 전통적 기능을 살펴보면, 우선 교육을 비롯하여, 주택, 지방환경서비스, 대인사회서비스(사회복지, 주민건강), 도서관, 박물관, 예술, 경찰, 소방, 도로, 수송, 계획, 일부 경제등을 담당하고 있다. 이중에서 지방정부가 중점적으로 담당하고 있는 것은 교육, 주택, 환경 세 부분이며 이들이 전체 지방재정지출의 70%이상을 차지한다.
영국지방정부의 최근의 동향은 다음과 같이 정리될 수 있다.
1) 교육주택기능의 권한축소.
2) 기술서비스(쓰레기 수거, 청소, 음식공급, 수선, 관리)와 전문 서비스의 민간이양추세.
3) 직접서비스와 무관한 공공기관에 의한 서비스 공급의 증가경향(신도시개발등).
4) 단일 목적 지방정부에 대한 권한이양증가.
5) 준정부기관의 서비스공급 확대.
4) 중앙정부와 지방정부간의 기능분담
영국은 중앙정부와 지방정부간의 기능분담이 비교적 명확하게 구분되어 있다고 할 수 있다. 예를 들어 사회보장 연금은 중앙정부가, 대인 사회서비스는 지방정부가 분담하는 것으로 명확히 구분되어 있다. 그리고 사무 및 재원배분도 잘 되어 있어 중앙정부는 국방, 외교, 해외원조, 통화관리등 국가차원의 거시적 기능을 담당하는 한편 중앙정부는 주민의 편익 및 일상생활과 연계된 교육, 주택, 사회서비스, 환경, 경찰 및 소방등을 제공하는데 치충한다. 중앙과 지방정부의 역할분담 변화는 주로 주민수요, 경제원리, 정치적 역학관계가 복합적으로 작용한 것으로 일반적으로 분석된다.
또한 영국의 정부간 기능 분담의 특징을 간단히 정리하면 다음과 같다. 첫째로, 국가와 지방간의 사무분담이 매우 분명하고, 둘째로 사무배분에 따라 권한분담이 잘 정립되어 있다. 셋째, 지방정부들 간에도 사무배분 잘 되어 있어서 통상 광역 지방정부의 지출이 기초지방자치정부보다 훨씬 많다. 넷째, 공공부분과 민간부문의 역할이 재정립되어 있어 민간부분의 역할이 보다 활성화되는 동시에 관민 협동체제도 발달하고 있다. 끝으로 행정서비스의 공급방식에 있어 특별 기구 내지는 특별행정기관을 활용하는 경향이 많아졌다.
영국의 정치체제
영국의 정치체제
◈개 관◈
영국의 정치체제는 내각위임제이며 수상정부제이다. 의회정치의 모국으로서 세계 여러나라의 의원내각제 정부형태수립에 많은 영향을 준 영국의 정치체제에 대한 연구는 의원내각제도를 연구하는데 있어서 중요하다.
영국의 국가개관에서는 국가성립과 정치문화, 즉 시민문화를 살펴본다. 영국의 정치제제에서는 의원내각제의 불문법으로서의 헌법에 대해 고찰한다. 그리고 영국 내각제도에서 특이한 존재로 위치하고 있는 국왕제의 역사와 지위와 권한을 알아보고, 의회․법원․정부와의 관계도 알아본다. 그 다음에는 영국선거에서 대중들의 선거경향과 이익집단의 정치참여에 대해 알아 본 후 영국의 정당제도의 특징인 양정당제도(보수당과 노동당)를 살펴본다. 그리고 지방선거와 지방의회도 같이 살펴본다. 영국의 정부구조에서는 영국의회의 기능과 권한을 알아보고 사법부에서는 조직과 기능 그리고 그 특징을 알아본다. 행정부에서는 영국내각의 역사와 수상과 내각의 관계를 알아본 후 관료제도 함께 알아본다. 그리고 마지막으로 지방정부에 관하여 살펴본다.
Ⅰ. 국가개관
1. 국가성립
영국은 자유민주주의 국가로서 행정부는 광범한 권위와 강력한 행정능력을 가지고 있으며, 체제유지의 측면에서도 자유로운 분위기가 강한 나라이다.
전 영국인은 섬나라 주민들이다. 역사적 고증에 따르면 영국의 원주민은 켈트(kelt)족으로 알려져 있고, 기원전 4세기경에 컬트족의 일파인 브리튼족이 들어와 그 섬을 Priydain 또는 Britain이라고 불렀다.
그 후 6세기경에는 앵글로(Anglos)족과 색슨(Saxons)족이 대내외적으로 많은 곤경을 겪으면서 타종족을 동화하였으므로 오늘날의 영국인을 앵글로 색슨족이라고 일컫는다.
영국명은 대영국(Great Britain), 연합왕국(The United Kingdom), 영제국(The British Empire), 영연방(The British Common Wealth of Nations)등이 있는데, 이러한 용어들은 영국의 정치적 세력 및 국가적 발전상을 보여주는 것이라 할 수 있다. 그러나 일반적으로 ‘영국’하면 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북부 아일랜드(The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)로 구성된 지역을 일컫는다.
2. 역사
브리튼이란 명칭은 컬트어에서 유래한 그리스어와 라틴어 명칭에서 파생된 것이다. 선사시대의 시간개념으로 보면, 컬트족은 영국제도에 비교적 늦게 들어온 부족이지만 컬트족의 도착과 함께 영국은 유사시대로 접어들고 있다. “걸트”라는 용어는 일반적으로 상대적으로 후기에 도착한 앵글로 색슨족과 구별하여 브리티시 제도의 초기의 주민을 지칭하기 위해 사용되기도 한다.
줄리어스 시저가 BC 55년과 54년에 두 번 이곳에 원정을 온 후 영국과 로마세계 사이의 접촉이 증가하여 AD 43년 로마의 침입으로 절정에 달했다. 로마의 지배는 잉글랜드 남동부에서 시작되어 점차 웨일즈까지 확대되었고 한때는 스코틀랜드 남쪽까지 포함되었다. AD 409년 로마군이 최종적으로 철수한 후 혼란상태가 가속화되어 북유럽에서 내려온 앵글족, 색슨족, 주트족의 침입을 받기 시작했다.
잉글랜드라는 명칭은 앵글족에서 유래한 것이며 브리튼족은 현재의 웨일즈와 콘월에서 독립적으로 살아갔다. 이 왕국들 중, 가장 강력한 왕국들이 나타나기 시작하여 전국에 대한 지배권이 시작되었다.
종교적으로는 1543년부터 잉글랜드의 종교개혁이 일어나고 마침내 헨리8세가 로마 교황청과의 단절을 감행하게 된다. 웨일즈는 1542년 통합법(Act fo Union)에 의해 법적 행정적으로 통합되었으며, 스코틀랜드는 1603년에 스코틀랜드의 제임스 6세의 국왕 즉위와 함께 양왕국이 통합되었다. 아일랜드 역시 통합법에 의해 1801년에 합병되었다가 1921년 영국 - 아일랜드 조약으로 아일랜드 자유국이 수립되고 북아일랜드만 영국의 일부로 남게 되었다. 공통언언가 영어이고 중앙정부의 통제를 받고 있음에도 현재 이들 지역에서는 이들만의 고유한 문화와 언어가 계속 이어지고 있어 향후 지방자치제 발달의 큰 원동력이 되었다. 1807년에는 노예무역제를 폐지하였으며 1833년부터는 대영제국내에서 노예제도를 폐지시켰다. 여성에 대한 권한이 일찍이 보장되기 시작하여 1918년부터는 30세 이상의 여성에게 투표권이 부여되기 시작하여 1982년부터는 여성의 투표연령이 남성과 동일하게 21세로 낮춰지게 되었다.
해가지지 않는 나라로 여겨졌던 영국도 1939년부터 1945년까지 2차대전을 겪었으며 1947년 인도와 파키스탄이 독립하면서 제국주의적 구조에서 탈피하기 시작해 1958년부터는 제국의 날을 연방의 날로 개명하였다. 1965년 영국 석유회사가 북해에서 최초로 상업용 천연가스를 발견하였고 1969년에는 근해석유를 발견하면서 영국도 산유국으로서 과거의 명성을 되찾기 위한 노력이 꾸준히 경주되었다.
지리적 위치로 인해 유럽대륙과의 유대관계가 특이하게 발달하여 프랑스에서 세계대전 재발을 방지하기 위한 목적으로 출발했던 유럽공동체(European Community, 현재의 유럽연합 : European Union)에 다른 나라들에 비해 늦게 1973년에 가입하였다.
1997년 노동당의 토니블레어가 역사상 최다의석을 확보하여 집권당이 되어 북아일랜드 독립과 같은 정치 현안을 정치적으로 해결하기 위해 스크틀랜드와 웨일즈 그리고 북아일랜드에 대해 국민투표를 실시하여 지역정서를 반영한 강력한 자치제 실시를 결정한 바 있다.
3. 정치문화
(1) 정치문화의 경향
영국의 정치문화는 미국의 정치문화와는 달리 지방적․신민적 역할과 참여적 역할을 융합시킨 것이라 볼 수 있다. 그래서 정치문화는 사회적 신뢰와 자신의 일반적 태도에 의해서 충만되고 있으며, 공개적인 경쟁심리의 유형도 뚜렷하게 나타나고 있다. 참여경향의 발전은 신민적 역할에 도전하지도 않았으며 또한 대치시키지도 않았다. 정치적 능력과 참여정향의 보급에도 불고하고 영국인들은 정부의 독립적 권위에 대한 강한 존경심을 유지해 왔으므로, 영국의 정치문화는 미국과 마찬가지로 균형된 시민문화에 가깝다고 볼 수 있다.
또한 영국정치의 특징은 체제의 변화과정이 그 사회의 다원적 구조와 문화조건에 의해서 영향을 받고 있다. 이는 곧 서로 다른 의견과 이익이 정책결정과정에 반영되고 조정된다는 것을 의미하며, 영국 민주정치는 상반된 여러 가지를 모두 처리해 가는 여러 과정의 한 집합인 것이다. 따라서 영국 정치는 전부 또는 전무(全無)의 정치가 아니라 서로 상충된 다원적 이익을 조정하는 타협의 정치라 할 수 있다. 영국 국민들은 이러한 정치에 대해 실용주의적 태도를 가짐으로써 영국 정치문화 형성에 영향을 미쳤다.
다원적 이익과 동질적 문화의 토대 위에서 형성된 영국의 정치문화는 시민의 참여와 권위에 대한 태도에서 뚜렷이 표출되고 있다. 따라서 영국 시민들에 의하여 지지되는 체제와 여러 가지 정치적 관계법률들은 정당성을 가지며, 시민들도 승인하고 따르는 것이다. 하지만 영국 시민들이 정부에 부여하는 정통성은 통치자에 대한 무제한적인 권위 부여가 아니며, 1925년의 대헌장으로부터 정부의 권위를 제한하여 오고 있다.
(2) 시민문화
영국의 정치문화는 지방적이고 시민적이며, 참여적 역할이 효율적으로 융합되어 나타남으로써 이러한 역할에 바탕을 둔 문화는 필연적으로 시민문화가 될 수밖에 없었다.
앨먼드와 파웰은 영국의 정치문화를 상대적으로 동질적인 참여적이라고 한다. 즉 영국의 정치에 있어 참여역할이 고도화되었다는 측면에서 영국의 정치문화는 시민문화라고 불려진다. 시민문화와 정치양상은 시민의 정치와 이익과의 관련성, 그리고 능력의 의식이 상대적으로 높이 발달되었으며, 언제나 정치적 활동을 지지하는 규범이 존재하고 체제에의 집착심도 균형적이고, 체제에 대한 자부심과 정부의 실적에 대한 만족도도 높은 편이라 할 수 있다.
Ⅱ 정치체제
1. 영국의 헌법
1) 헌법구조
영국은 다른 서방민주주의국가들과 달리 체계적으로 정부의 제도들과 절차들을 규정하는 성문헌법을 갖고 있지 않다. 대신 영국의 일련의 관습, 전통, 역사적 문서 그리고 의회의 입법 등으로 구성되어 있는 불문헌법을 갖고 있다. 영국에서 의회의 입법은 하나의 단일 문서로 성문화되어 있지 않으며 또한 한데 묶여 있지 않다. 영국의 헌법은 주로 세 가지 요소들에 근거하고 있다.
그들 중의 하나는 법령들(Acts of Parliament)이다. 이들은 영국의회에서 일정한 입법과정을 거쳐 만들어진 것들이다. 그러나 모든 법령들이 헌법적 지위를 갖는 것은 아니다. 헌법적 법령들은 영국정부의 기본구조나 시민들의 자유 및 권리 등과 관련된 것들에 한정된다. 예를 들면, 마그나 카르타(1215)와 권리청원(1626), 권리장전(1689), 대개혁법(1832), 의회법(1911)등이 포함된다. 다른 요소는 보통법(Common Law)과 사법적 결정들이다. 개념상 보통법은 관습들과 관계된다. 그것은 일정하게 쓰여진 것이 아니라 오래전부터 사용되어 온 것이다. 많은 사법적 결정들은 결국 보통법의 일부를 구성하고 시간이 지남에 따라 헌법적 지위를 얻는다. 마지막 요소는 헌법관례들(Customs of the Constitution)이다. 이런 관례들 중 중요한 것은 다음과 같다.
① 내각은 의회의 의원들로 구성되며 의회에 책임을 진다.
② 주권자는 내각회의에 출석하지 않는다.
③ 주권자는 의회의 양원을 통과한 법안들에 대한 동의를 철회하진 않는다.
④ 하원의장은 정치적 논쟁에 관여하지 않는다.
이런 네 가지 사항들은 오늘날 헌법적인 것으로 불릴 만큼 영국정치체계에서 오랫동안 점진적으로 발전해 온 행태의 관행들 중 대표적인 것들이다. 오늘날 군주가 비록 의회의 법령을 거부하거나 동의를 철회할 수 있는 권리를 보유하고 있다 할지라도 여왕이 그렇게 하는 것은 비헌법적인 것으로 간주된다.
영국헌법은 우선 헌법적 원칙이 답변확정되기 전에 과거와의 단절을 피할 수 있는 이점을 갖고 있다. 헌법의 축적적 특성은 역사적 통일성과 계속성을 보존한다. 반면 성문헌법은 수정을 위한 까다로운 절차들을 포함한다. 그리고 이러한 복잡한 절차를 변화하는 환경에 대한 신속한 적응을 방해할 수 있다.
그러나 영국 헌법은 필요한 경우 쉽게 변화할 수 있다. 예를 들면 제2차 대전중 정상적인 의회의 5년 임기제한이 단순한 의회입법으로 연장되었다. 이것은 전쟁중 선거의 불편을 피하기 위한 것이었다. 전쟁이 끝나고 예외적 상황이 지나간 후 적어도 매 5년마다 실시되는 총선거의 규칙이 되살아났다. 그러나 영국헌법의 융통성은 종종 혼란을 야기시키기도 한다. 특히 재판소가 의회의 입법들과 집행부의 행위들의 위헌성여부를 결정할 수 있는 권한을 갖고 있지 못하기 때문에 혼란이 야기될 수 있다. 종종 헌법은 한 때 헌법적 원칙이 되어야 한다고 믿어졌던 것을 위반함으로써 변경되는 경우들이 있다.
그러나 실제로 영국의 불문헌법의 내용에 대해서는 아무런 분열도 일어나지 않는다. 오히려 정치지도자들과 공중들의 수준에서 헌법이 무엇을 허용하고 허용치 않는가에 대한 일반적 합의권이 존재한다. 권력을 잡은 사람들은 사실 헌법적 원칙들을 위반하는 것을 자제한다. 왜냐하면 그들은 공중으로부터 감시를 받거나 또는 다음선거에서 유권자들에 의한 제재를 두려워하기 때문이다. 전반적으로 영국헌법은 타협과 적응을 통해 점진적으로 진화했으며, 이로인해 광범위한 공중지지를 받고 있다.
2) 헌법적 측면에서의 내각제도
헌법적 측면에서 영국의 내각제도는 전혀 법적 효력을 갖지 않는 규칙과 관행에 근거를 두고 있으며, 의회의 정부불신임권, 정부의 의회해산권도 법적 근거를 두고 있지 않다. 따라서 영국의 내각제도는 헌법적 관습에 근거를 두고 있는 것이다.
영국의 의원내각제의 발전은 대통령제와는 다르게 관습헌법에 의하여 이루어졌는바, 관습헌법은 많은 변화를 그 특색으로 한다. 성문헌법에 의해 형성된 대통령제는 법적 개념형성의 가능성을 갖지만 불문헌법에 의해 형성된 의원내각제는 처음부터 정치적 관념하에 형성되었다.
의원내각제의 본질적인 특징인 의회와 내각과의 권력균형도 실제에 있어서 국가적․정치적인 상황에 따라 권력의 중심이 의회 또는 내각에 지우쳐 운영되곤 하였다. 영국의 경우에도 1867년과 1884년의 제2, 제3선거법 개정 이후에 이루어진 의원내각제에서만 의회와 내각간의 권력균형이 이루어졌으며, 그 밖엔 의회 또는 내각에 권력이 치우쳐 운영되었다.
2. 권력구조
1. 국왕제
1) 국왕의 역사적 배경
영국왕정은 앵글로 색슨기에서부터 시작되었다. 영국인의 선조인 앵글로 색슨족 즉 Anglos, Sexons, Jutes등 게르만족의 일파는 북유럽대륙으로부터 5,6세기 때에 영국에 침입하여, 점차 7개 왕국의 지배를 확립함으로써 통일적 왕제가 수립되었다.
앵글로 색슨기의 왕제는 세습적인 것이 아니었는데, 1066년 노르만인의 정복에 따라 정복왕 윌리엄은 실질적으로 영국을 정복하였음에도 불구하고 그의 왕위는 선왕 에드워드(Edward:1004 ～ 1066)의 후계자로서 왕위를 계승하는 형식으로 즉위하였다. 이후 노르만․안지빈조(朝)의 국왕은 전제군주와 다름없었으며, 왕위는 세습화되고, 통치자가 갖는 주권의 절대성은 1688년의 명예혁명을 계기로 현재의 입헌적 군주에 이르기까지 많은 역사적 변천을 거듭하였다.
1215년의 대헌장, 1628년의 권리청원, 1689년의 권리장전등이 영국헌법을 대신하나, 이들 모두는 통치자가 가진 주권의 절대성에 대한 개인의 권익보장을 위한 투쟁적 산물이라는 관점에서 영국왕제의 한 일면을 엿볼 수 있다. 시대적 변화에 따라 국왕제에 대한 신념이나 정치적 직능이 변화되었다 하더라도 현재까지 국왕제는 존속하며 국가조직상 가장 근본적인 제도로서 형성되어 있다.
2) 국왕의 지위와 권한
① 국왕의 지위
국왕의 지위에 대해서는 정치적 지위와 법적 지위로 구분하여 살펴볼 수 있다. 국왕의 정치적 지위는 국가통일의 가징(加徵)으로 군림하며, 영연방을 결합하는 국민의 정신적 지주로서 존재하는 군주라 할 수 있다. 따라서 거대한 조직인 연방의 형성과 그 유지를 가능케 하는 유일한 근거가 되는 것이다. 그러나 실제로는 정치권력을 상실한 존재로서 의례적 의미만을 부여받고 있으며, 정치적 중립성과 비당파성을 갖는 정통적인 권위만을 계속 유지하고 있다.
정치적 지위에 있어서 정치적 중립성은 정치적 관여와 불관여의 균형을 요구받는 것이며, 국민의 판단에 의하여 어느정당이 집권하든지 간에 국왕의 입장에서는 정당의 동질성을 인식할 따름이며 정당 상호간의 관계에 대하여 중립적 입장에 서게된다. 국왕의 법적지위는 입법부의 중추적 요소이며, 행정부의 수장이고, 모든 법원은 국왕의 법원이 된다. 또한 영국 국교회의 세속적인 수장이며, 국제관계에서의 국가대표자, 즉 국가원수가 된다.
영국의 영국원수인 국왕은 명예혁명 이후 실질적으로 그 권한이 많이 축소되었으나, 다음과 같은 세 가지 측면에서는 아직도 중요한 지위를 가진다고 볼 수 있다.
첫째, 국왕은 국민통합을 추구하며 그 자격에 있어서 사회적․의식적으로 광범한 기능을 수행한다. 이러한 기능을 통하여 수상의 역할에 도움을 주며, 영국의 모든 명예의 근원으로서 국가공헌자에게 명예를 부여하는 지위를 가지고 있다.
둘째, 국왕은 정치적 기능으로서 헌법이 실제적인 면에서 정상적으로 기능을 발휘하도록 조력하고 있으며, 정권교체가 합헌적(合憲的)으로 이루어지도록 도움을 주고 있다. 국왕의 행위는 모든 장관의 조언에 따라 행하여져야 하며, 장관은 국왕의 행위에 대하여 책임을 진다.
셋째, 국왕은 영연방(英聯邦)의 상징적 기능을 수행한다. 이러한 지위는 영국 역사를 통하여 지속적으로 계승되어 왔으며, 오늘날에도 변함없는 상징적 지위를 누린다.
② 국왕의 권한
국왕의 권한은 정치적인 권한보다는 법적 지위에서 나오는 법적 권한이 대부분이라 할 수 있다. 국왕의 법적 지위에 근거한 권한은, 과거에는 군주의 실권에 속하였으나 현재에는 그 성격을 바꾸어 국왕은 군림하지만 통치하지 않고, 수상을 비롯한 대신들의 조언에 따라서만 행동하고 조언에 반하는 행동에는 제약을 받고 있다.
법적으로 국왕의 참여를 필요로 하는 국교(國敎)로서는 첫째, 국회의 소집과 해산, 둘째, 입법의 재가, 셋째, 수상을 비롯한 각료와 기타 고급문무관의 임명, 넷째, 작위 및 영전의 수여권, 다섯째, 조약체결, 여섯째, 선전․강화, 일곱째, 영국교회의 수장, 여덟째, 육․해․공군의 통수권, 아홉째, 외교사절의 임명․접수등이라 할 수 있다.
그러나 이들 대부분은 형식적인 행위로 제한되며 국왕은 그 행위에 관하여 책임을지지 않는다. 하지만 단순한 행위에만 그치지 않는 경우도 있는데, 수상의 임명에 있어 총선거의 결과 하원의 과반수를 얻은 정당의 당수가 없을 때에는 국왕이 선택의 여지를 가질 수 있는 것이다.
③ 국왕의 특징
영국국왕은 두 가지 측면을 가지고 있다. 첫째, 자연인으로서의 국왕(King)이고 , 둘째, 군림하는 제도로서의 국왕(Crown)이다. 자연인으로서의 국왕은 다른 자연인들보다 큰 권한을 갖지 못하며, 반면 군림하는 제도로서의 국왕은 제한된 제도내에서는 권한을 가지고 있다.
정부의 수장(head of government)과 구별되는 국가의 원수(head of state)로서의 영국국왕은 국민적 통합의 상징적 역할과 더불어 정치적 중립성과 비판성을 견지함으로써 영국의 안정과 계속성에 이바지하고 있으며, 영국 의회민주주의의 유지를 억제하는 역할을 수행하고 있다.
영국에서는 “군주는 군림하지만 통치하지는 않는다(The king reigns but does not govern)."라고 일컬어지듯이, 국왕은 군림기능을 가진다.
3) 국왕의 관계
① 국왕과 의회와의 관계
영국의 입법부는 의회에 있어서의 군주(king in parliament)를 뜻하므로 입법행위는 군주와의 공동행위로 본다. 따라서 의안이 양원을 통과하였을지라도 군주의 재가가 없으면 그 의안은 법률로서의 효력을 발휘할 수 없는 것이다. 그리하여 의회의 행위는 군주로 하여금 최종적으로 재가를 하는 형식을 갖지만, 군주의 재가는 영국과 같은 나라에서는 의회주권 내지 의회만능주의라는 의회의 지위와 권한에서 도출된 표현이고, 입헌군주제의 이론적 견지에서는 ‘king in parliament'라는 용어가 사용되어 영국의회의 최고성을 표현한다고 볼 수 있다.
② 국왕과 법원과의 관계
영국법원의 재판은 ‘정의의 원천(foundation of justice)’로 여겨지는 군주의 이름으로 행하여지는 것이 특색이다. 하지만 재판관은 독립적 지위에 있으며, 사법권은 독립되어 있다. 그리하여 군주는 ‘군주무책임의 원칙’에 따라 재판행위에 관여하지 않고 있다.
③ 국왕과 정부와의 관계
군주는 행정행위에서 ‘의회’에 있어서의 군주(king in council)'를 의미한다. 전통적 관습에 의하여 군주는 의회다수당의 당수를 수상으로 임명하고, 정부의 구성이나 그 활동에는 전혀 관여하지 않는다. 정부는 그 활동에 있어 의회에 대하여 정치적 책임을 질뿐이며, 이것은 정부의 의회해산권과 의회의 정부불신임의 관계에서 볼 수 있다. 그리고 군주는 입법권이나 행정권에 대해 실제로 권한을 행하지 않는데, 이는 군주의 직접적 지배를 회피(The king reigns, but does not govern)'하는 의원내각제도의 핵심원리가 바탕을 이루고 있기 때문이다.
2. 정치참여와 선거
1) 시민과 선거
지난 20여년간 혁명적인 교통 및 통신기술의 발달로 개인들의 정치에 대한 태도와 가치들이 크게 변화했다. 그리고 그러한 발달은 정치참여에도 크게 영향을 미쳤다. 이로 인해 기존의 정치제도와 행위자들은 새로운 형태의 정치적 행위에 신속히 적응해 나가지 않으면 안 되었다.
일반적으로 영국시민들은 다른 민주주의국가들에서와 마찬가지로 정치과정에 관심을 갖고 정당활동에 참여하고 선거에서 합리적 결정을 할 것으로 기대되었다. 그러나 대다수의 시민들은 그런 기대를 충족시키지 못하고 있다. 본질상 정치참여는 자율적이고 자발적이다. 그리고 그의 수준은 시민들의 개별적인 이해관계와 동기부여에 의존한다. 그러나 현실적으로 정치에 대한 시민들의 일반적인 관심도는 낮다. 반면 영국에서 유권자들의 투표율은 낮지 않다. 예를 들면 1922년 하원선거에서 총유권자들중 77%가 투표에 참가했다. 이런 수치는 미국의 경우보다 높은 것이다. 당시 미국 대통령선거에서 유권자들의 투표율은 55.2%였다.
영국인들에게 가장 중요한 선거는 하원의원선거이며 이 때 투표율은 비교적 높은 편이다. 이것은 비교적 복잡하지 않는 투표방식 때문이다. 영국에서 유권자들은 단 하나의 결정만을 하면 된다. 즉 “하원에서 어느 당의 후보자를 지지할 것인가?”하는 것이 그들의 관심사이다.
영국에서 하원의원선거를 비롯한 선거들은 단순 다수대표제를 답변확정하고 있다. 즉 각 하원의원 선거구에서 다수표를 얻은 일인을 당선자로 선출한다. 예비선거도 실시되지 않으며 후보자들은 지구당에서 지명된다. 이런 선거제도에 대해 소수당들은 불만을 갖고 있다. 즉, 그들은 선거에서 당선자들이 제대로 국민들을 대표할 수 없다는 것이다. 예를 들면 1922년 선거에서 자유민주당은 총유효표 중 17.8%를 얻었으나 하원에서는 3.1%의 의석만을 차지했다. 따라서 자유민주당은 영국의 선거제도는 비례대표제로 대체되어야 한다고 주장한다. 그러나 이런 주장이 실현될 가능성은 거의 없다. 왜냐하면 다수의석을 차지하고 있는 정당들이 현행 선거제도로부터 혜택을 입고 있으며 의회를 통제하고 있기 때문이다.
헌법상 하원의원 선거는 적어도 매 5년마다 열리도록 되어 있다. 그러나 영국헌법이 불문이기 때문에 선거에 관련된 헌법적 사항은 하원에서 결정되는 바에 의존한다. 1694년에 하원은 “3년법”(Triennial Act)을 통과시켜 하원임기를 최고 3년으로 정했었다. 이어 1716년에는 “7년법”(Septennial Act)을 통과시켜 하원임기를 최고 7년으로 연장시켰다. 현행 최고 5년임기가 마련된 것은 1911이다.
영국에서는 특별한 정책제안들에 대한 유권자들의 의사를 묻는 국민투표제가 최근에 들어서야 도입되었다. 그 이유는 주권을 통제하는 것은 국민이 아니라 의회라는 헌법적 원칙 때문이였다. 1970년대에 들어 몇 번에 걸쳐 국민투표가 실시되었다. 그러나 국민투표는 항상 모두 투표결과는 의회의 우월성을 인정하는 헌법적 원칙을 유지하기 위해 의회에 대한 자문에 그친다는 규정하에서 실시되었다.
2) 투표행태
① 유권자들이 투표경향
시민들간에는 정치적 관심과 정보의 수준이 낮기 때문에 그들이 투표에서 얼마만큼 합리성을 발휘하느냐 하는 문제는 여전히 의문으로 남는다. 보통 영국 유권자들은 정당들의 상대적 동질성과 단결성으로부터 영향을 받는다. 미국의 경우 유권자들은 후보의 정당에 의해 크게 영향을 받지 않을 것이다. 왜냐하면 같은 민주당 후보자들이라 할지라도 보수주의적인 사람으로부터 자유주의적인 사람에 이르기까지 다양하기 때문이다. 공화당의 경우에도 마찬가지다. 그러나 영국에서의 정당일체성은 그 이상을 의미한다. 유권자들 중 보수당 지지자는 언제나 보수당의 입장을 지지하는 경향이 있기 때문이다. 그러나 최근에 들어서는 특수한 쟁점들에 관한 한 유권자들이 정당들의 입장과 일치해서 투표하지 않는 추세가 나타나고 있다. 예를 들면 노사관계나 교육개혁 그리고 경제정책과 국제문제 등과 관련해서 영국 유권자들은 정당의 관점과 상관없이 투표하는 경향을 보였다. 특히 이민정책과 유럽통합문제는 보통 보수당과 노동당의 구별과 일치하지 않는 쟁점들로 유권자들에게 큰 영향을 미쳤다.
② 여성의 선거역사와 투표경향
영국에서 여성들의 정치참여수준은 남성에 비해 높지 않다. 총유권자의 반 이상이 여성임에도 불구하고 여성들은 남성보다 정치에 덜 관여하는 경향이 있다. 영국여성들은 투표권을 얻기 위해 장기적이며 때로는 폭력적인 투쟁을 전개했다. 영국에서 여성참정권운동은 1910년부터 1914년에 이르기까지 절정에 달했다. 이 때 맹렬한 여성참정권자들이 남성과 동등한 권리를 얻기 위해 많은 노력을 기울였다. 그 결과 제1차 세계대전이 끝난 1918년에 이르러 30세 이상이 된 모든 여성들에게 투표권이 주어졌다. 당시 남성은 21세 이상인 경우 투표권이 부여되었다. 공식적으로 여성에게 투표자격의 연령이 남성과 같이 21세로 낮춰진 것은 1928년에 이르러서였다.
일반적으로 영국 여성들은 모든 정당들에서 적극적으로 활동하고 있다. 그럼에도 불구하고 그들의 의회진출은 저조한 편이다. 예를 들면 1992년 선거에서 보수당은 약 659명의 후보지명자들 중 63명만 여성후보자들을 냈으며 노동당은 132명의 여성후보자들을 지명했다. 이런 수치들은 1964년과 1974년 사이의 선거에서 평균 약 5%에 그쳤던 것에 비하면 크게 늘어난 것이다.
그러나 영국 여성들의 정치참여에서 가장 극적인 사건은 마가렛 대처가 보수당의 당수로 선출된 것이였다. 그녀는 1979년 총선에서 보수당을 승리로 이끌었으며, 그 결과 서유럽의 주요 민주주의국가들 중에서 최초의 여성수상이 되었다. 당시 선거운동은 경쟁적인 후보자들의 퍼스낼리티에 집중되었다. 즉 대처와 퇴진하는 제임스 캘러한(James Callaghan)
수상간의 대결이었다. 대처가 여성이라는 사실이 선거에서 어떤 역할을 할 것이라는 것은 의심할 여지가 없었다. 여론조사결과 그녀가 노동당의 후보에 비해 덜 유능한 수상후보임이 드러났다. 반면 노동당은 그녀에 대한 공격이 과열됨으로서 여성유권자들이 대처에 대한 지지로 돌아설 것을 두려워했다. 또한 보수당은 여성수상이 탄생할 것에 반발하여 전통적인 보수적 유권자들의 이탈을 염려했었다. 그러나 선거결과 보수당 지도자의 성문제가 선거에 전혀 영향을 미치지 않았다. 그러나 역설적으로 대처정부는 여권을 신장시키기 위해 아무 일도 하지 않았다. 내각에서 수상만이 유일한 여성이였으며, 또한 여성문제는 전적으로 무시되었다.
3. 정당
1) 양대정당제도(보수당과 노동당)
영국의 2대정당제는 토리(Tory)당과 휘그(Hwig)당의 출범으로 시작하여 보수당과 자유당 체제로 이루어졌으며, 1923년 노동당 내각이 성립되면서부터 보수당과 노동당의 대립상태로 변천과정이 이루어져 오늘에 이르고 있다.
보수당의 전신은 토리당인데, 보수라는 용어는 이미 1824년에 토리당 소속 하원의원인 크로커(J.W.Crocker : 1780～1857)가 『The Quarterly Review』지에 기고한 논문 가운데서 그 명칭을 사용함으로써 보수당이란 용어가 일반화되었다. 보수당의 가치체계는 현존 제도의 가치를 인정하고 그것을 유지하려고 하는 반면 개혁이나 변화에 대해서는 반대하는 태도라고 할 수 있다. 그리하여 시대의 변화에 순응할 줄 아는 유연성을 지니고 역사변화에 적응함으로써 그 생명력을 유지할 수 있었다. 보수당은 노동당이 대두함에 따라 자유당을 흡수하였으며, 노동당과 더불어 2대정당제를 형성하여 정권을 교대로 담당하고 있다.
보수당의 변천과정은 대체로 4단계로 구분해 볼 수 있는데, 제1기는 1830년에서 1867년까지로 보수당을 재편성하는 시기와 영국 정당정치의 혼란기를 포함하는 것이다. 제2기는 1867년에서 1895년까지인데, 디즈레일리 시대 또는 토리 민주주의 시대라고 할 수 있다. 제3기는 통일당 시대로서 1886년에서 1922년까지를 말하는데, 보수당이 자유당을 흡수해 가는 시기라고 할 수 있다. 제4기는 1922년 이후의 시기로 제1차 세계대전 후 정치적․경제적 체제의 재편성이 불가피해짐에 따라 노동당이 급격한 진출을 보이게 되어 정당의 세력분포에도 커다란 변화가 일어났다. 따라서 자유당이 몰락하여 보수․노동 양당의 대립상태가 시작되었다. 보수당은 제4기에 있어 여러 차례 보수당 내각을 성립시켰고, 제2차 세계대전중의 연립내각은 보수당의 절대 다수의 지지를 얻어 이루어졌다.
영국의 노동당은 의회를 통하여 점진적으로 사회주의를 실현하려는 영국의 사회주의정당이며, 공산주의에 대항하기 위한 사회민주주의 제정당의 국제조직인 사회주의 인터내셔널의 주도멤버이기도 하다. 노동당은 원래 1900년 노동대표위원회로 발족하였다가 1906년 노동당으로 명칭을 바꾸어 오늘에 이르고 있다. 처음에는 계급정당적 요소도 있었으나 곧 계급투쟁이 부인된 후, 끈질긴 좌파의 요구를 억합하면서 의회주의적 방법에 의한 무계급사회의 실현을 고수해 온 복지국가적 정당이다.
당원은 주로 노동조합을 비롯한 협동조합․사회주의 단체등의 단체당원이며, 1918년의 당헌개정으로 개인당원도 인정하고 있지만 그 수나 영향력은 미미하다. 당의 최고기관은 매년 개최되는 당대회이며, 전국집행위원회가 그 결정을 집행하고 있다. 당의 정책은 주로 사회주의정책을 추구하여 산업국유화등을 주장하고 있다.
1975년 5월 선거에서 보수당에 패하여 야당이 되었으며, 1983년 6월 총선거에서 극좌적 공약을 제시하였으나 참패하였다. 1984년 7월에 미국핵기지를 비롯한 핵무장 전면해제정책을 제시하였으나, 1989년 10월 당대회에서 핵무기의 일방적 폐기정책을 포기하고 현실노선으로 수정하였다.
2) 정당의 조직과 기능
현재 영국의 주요정당은 보수당․노동당․자유당․사회민주당․공산당․스코틀랜드 민족당, 사회민주자유당등이다.
보수당조직은 노동당조직보다는 비교적 간단하다고 하겠으나 다른 당조직에 비하면 복잡하고 광범위하다. 영국전체를 통해서 보수당의 지방조직은 542개나 되며 250만 명의 당원들이 이 지방조직을 통해서 활동하고 있다. 이 지방조직들은 전국보수합동조직연맹을 조직하고 이 조직의 주체하에 연차대회를 가진다. 그러나 이 대회는 노동당의 그것과는 달리 중요한 정치적인 문제를 활발하게 토론하지 못하고 있다. 당수도 전당대회가 끝날 무렵에 참석하여 형식적인 인사를 하는 것이 보통이다. 따라서 중요한 정책에 대한 결정권은 없으며, 중요한 문제는 전국연맹집행위원회에 의하여 수행되게 된다.
전국연맹집행위원회는 당수 및 중요한 당직자들은 물론 지방조직 및 지방평의회의 대표들로 구성되어 있다. 집행위원회는 당수의 개인적 지도력을 보좌함에 불과한데, 이 위원회는 보수당의 중앙사무소에서 매월 모임을 가진다. 이곳에서는 당수의 지도를 받들어 지방당조직을 통솔하며, 당정책 선전에 노력하고 당비를 조달하며, 국회 및 당직에 대한 입후보들을 결정하는 등 당활동의 중심이 되고 있다. 보수당에서는 당수만이 당정책의 최고결정자이며, 당직의 최고임명자이고, 당규의 최고시행자이다. 당수는 한번 선정되면 경질될 때까지는 계속 당수직을 보유하게 된다.
보수당의 원내세력들은 노동당의 그것보다는 당 정책의 결정수행에 있어서 더욱 중요한 역할을 하고 있다. 따라서 원내 보수당의원들은 원외의 조직에 의해서 영향을 받는 일이 거의 없다. 중앙평의회는 당수, 중요당직자, 원내보수당 전원, 하원입후보자 전원, 전국연맹집행위원회 위원, 지방조직 대표자 및 중앙대표자로 구성되어 원내외 여러 당조직들간의 연락조정을 주임무로 한다.
노동당의 조직은 극히 복잡한데, 1900년 노동당이 정식으로 창립된 이후 주로 네 종류의 사회조직, 즉 지식계급들로 구성된 사회주의조직 또는 기타의 사회조직, 노동조합, 협동조합, 노동당의 지방조직 등이 노동당구성을 도왔다고 할 수 있다.
지식계급으로 이루어진 사회주의조직은 노동당이 형성되기 전에도 사회주의적 원칙의 실현을 위하여 많은 노력을 하였으며, 노동조합은 영국 노동당조직의 핵심단체이다. 또한 노동당의 지방조직을 통해서 개인적으로 노동당원이 된 사람도 많다.
노동당조직 중 가장 중요한 것은 매년 시행되는 당대회인데, 매년 한 번씩 정기적으로 당대회를 가진다. 이 대회에는 모든 단체들이 당원수의 비율에 따라 참가하고 있으며, 그 밖에 노동당출신의 상․하원 의원과 하원의원의 입후보자들이 참석한다. 노동당대회는 중요한 정치문제를 실질적으로 토론하며, 노동당은 당대회 이전에 지방조직으로 하여금 당대회에서 토의할 사항을 사전에 충분히 토론하여 그 토론결과를 전당대회에 반영시키도록 한다.
중앙집행위원회는 전당대회에서 가결된 질의안을 자세히 검토하고 그 구체적 실현을 위해서 부단한 노력을 하게 된다. 중앙집행위원회는 하원입후보자의 공천과 노동당의 재정을 장악함으로써 특별한 권력을 가지고 있다.
원내노동당은 당내에서 항상 실권을 가지고 있어 국가정책에 직접적인 영향을 줄 수 있다. 또한 당수의 지도권 발휘를 보좌하는 원내위원회도 있다. 중앙노동평의회는 노동조합대회에서 선발된자, 노동당 간부, 원내노동당 대표자, 협동조합 대표자들로 구성되어 원내외(院內外)의 문제들을 조정하고 여러 기관의 기능을 통합하는 조정기관이다. 중앙집행위원회는 당의 정책결정을 주된 임무로 하는데 반하여 중앙노동평의회는 원내 및 원외 여러 단체의 협조를 추진하는 데 불과하다. 제3당으로서 자유당은 양대 정당의 조직에 없는 자유당위원회가 존재하는데, 이것은 원내외 조직들과 당수를 연결시켜 주는 중요한 역할을 하고 있다. 또한 자유당의 기타 조직은 양대 정당과 비슷하며 웨일즈 지역의 계속적인 지지를 받음으로써 존속되고 있다.
4. 이익집단
1) 이익집단의 정치참여
영국정치과정에서 이익집단들은 상당한 영향력을 행사한다. 그들의 이익들은 공중이익이나 전체로서 국가이익과 양립할 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 그들은 일반적으로 법적 테두리 안에서 자유롭게 행동한다. 그리고 이런 집단들은 그들이 싫어하는 정부정책들을 공공연히 반대하며 또한 필요한 경우에는 정부관리들에게 영향을 미치려고 한다. 다만 이익집단들의 활동에서 미국과 영국간에는 차이가 있다. 미국에서는 이익집단들을 대신하여 로비스트들이 입법과정이나 정책결정에 영향을 미칠 수 있도록 허용되어 있지만(또 실제로 그렇게 하고 있다.) 영국에서는 로비스트활동이 실제로 효과를 거둘 수 없다. 왜냐하면 영국 하원의원들은 정당이 결정하는 데 따라 투표하도록 규율화되어 있기 때문이다. 대신 영국의 이익집단들은 정부부서의 수뇌들이나 정당지도자들에게 영향을 미치려고 한다.
영국에서 집단정치는 몇 가지 형태들을 취한다. 즉 선거지원이나 캠페인 지원, 정부관료들과의 비공식적 접촉 및 정책결정에의 공식적 참여 등이 행해진다. 제2차 세계대전이래 정부와 중요한 이익집단들간의 상호의존성이 급속히 증대했다. 경제를 관리하고 사회를 이끌어 가는 데 정부의 역할이 커짐으로써 정부와 집단들간의 정보교환과 협력의 필요성이 증가하였다. 과거에 영국에서의 이익집단정치는 대규모 결사체들에 의해 지배되었다. 이런 결사체는 일종의 이익집단들의 전국적 연합체를 말한다. 여기에는 영국산업연합(CBI), 노동조합회의(TUC), 전국농민연합(NFU)등이 포함된다. 이런 결사체들은 기술적 정보와 그들이 대표하는 이익들을 실현시키기 위해 정부와 긴밀한 관계를 유지했다. 이들은 직접적으로 영국정책결정위원회(Boards)의 구성원이 되었고 이로 인해 이익집단들은 정부의 정책결정에 큰 영향을 미칠 수 있었다.
그러나 마가렛 대처 수상은 그러한 신조합주의적 협업(協業)은 정부의 자율성과 권력을 축소시킨다고 생각했다. 대처는 이익집단들이 정책결정에서 세력을 갖게 하는 많은 위원회들을 해체했으며 그들의 영향력을 줄이려고 노력했다. 그 결과 대처 수상의 11년 동안의 집권기간 중 보수당정부에 대한 이익집단들의 영향력은 과거 노동당 정부에 비해 훨씬 줄어들었다. 또한 과거 15년동안 노동조합의 정치적 활동상황도 약화되었다. 이데올로기적인 측면에서 볼 때도 보수당이 집권하고 있었기 때문에 노동조합은 고통을 당할 수밖에 없었다. 대처수상은 노동조합의 정치적 영향력에 대해 공격을 가했다. 그 뿐만 아니라 영국인들도 1970년대 노동조합들이 그들의 권력을 남용했다는 인식을 갖고 있었다. 또한 영국노동조합들도 일반적으로 다른 산업민주주의 국가들에서처럼 퇴조현상을 보였다. 후기 산업국가들에서는 블루컬러들의 직업의 수가 줄어들었으며 남아있는 노동자들도 그들의 조합활동에 관심을 덜 보였다. 그에 따라 조합의 회원들이 줄어들었고 노동조합회의도 노동당내에서 정치적 영향력을 상실했다. 결과적으로 영국에서 노동운동은 정부정책에 영향을 미치기 위한 새로운 방법들을 모색해야 할 상황에 처하게 되었다.
근래에 들어 영국의 이익집단들의 로비활동은 광범위하게 변화했다.
첫째로 정부정책결정에 특별한 이해관계를 갖고 있는 집단들의 수가 크게 늘어났으며 이들은 대규모 결사체들을 통하기보다 직접적으로 그리고 개별적으로 정부기관들에 접근한다.
둘째로 이익집단들은 미국사회 집단들을 모방하여 전문적인 정치적 자문기관들과 법률회사, 공공관계회사들에게 주의를 돌리고 있다.
셋째로 이익집단들은 구성원들이 관심을 갖고 있는 쟁점들을 다루는 정부부처들의 공무원들과의 접촉을 증대시킨다.
넷째로 영국인들은 어떤 규모로든 집단을 형성하여 그들의 견해들을 정부에 투입시키려는데 관심을 갖고 있다.
다섯째로 이익집단들은 유럽연합이 국내경제 및 사회문제들과 관련해서 유럽연합의 역할이 커지고 있기 때문에 그들의 주의를 런던으로부터 브뤼셀(Brussels)로 돌리고 있다.
마지막으로 모든 집단들은 과거보다 의회에 보다 많은 주의를 집중시키고 있다. 작은 집단들도 하원과의 접촉을 통해 정부에 영향을 미치려고 한다.
2) 이익집단의 부정적인 관점
이익집단의 정치관여는 민주주의에 언제나 긍정적인 효과만을 미치는가 하는 문제가 제기될 수 있다. 이와 관련해서 몇 가지 부정적인 관점들을 살펴보면 다음과 같다.
첫째로 민주주의 국가에서도 상당히 중요한 정책결정이 직접적으로 유권자들에게 책임을 지는 선출된 관리들의 손에 의해 이루어질 수 있는 위험성을 배제할 수 없다. 실제로 많은 정부결정들이 익명의 집단지도자들과 특수법인이나 이와 유사한 기관들에서 종사하는 무책임한 관료들에 의해 만들어지고 있다.
둘째로 많은 집단활동이 폐쇄된 장막 뒤에서 일어나고 있다. 이익집단들과 정부간의 협상과 타협이 비밀회합을 통해 용이하게 이루어진다. 이런 비밀행위는 국민에 의한 민주적 통제를 곤란하게 한다.
셋째로 사회의 어떤 부분들은 동등한 입장에서 이런 과정에 참여할 수 없다는데 문제가 있다. 대체로 기득권을 갖고 있는 잘 조직된 집단들만이 유리한 입장에 있게 된다. 가난한 자, 소수인종, 노인들, 젊은이들 그리고 일반소비자들이 집단을 조직하여 정부의 정책결정에 접근하기는 매우 어렵다.
넷째로 과연 이익집단들의 지도자들이 얼마만큼 구성원들의 이익과 태도를 반영하는가 하는 문제가 남는다. 종종 조합지도자들은 정확히 구성원들의 정치적 이해관계나 감정을 정책결정과정에서 반영하지 않는다고 주장한다.
5. 지방선거와 지방의회
1) 지방선거
- 영국의 지방선거는 먼저 영국에서 하원의원을 산출하는 “총선(general Election)"에 대응하여 ‘지방선거(Local Election)'라는 용어로 불린다. 따라서 지방의원선거는 하원의원 선거와는 달리 전국적인 이슈보다는 지역문제에 근거해서 소중한 투표권을 행사해 왔고, 후보자의 소속정당보다는 그간 지역사회에 기여한 실적이나 또는 능력 인격등을 기초로 투표하고 있다.
① 지방의원 선출방법
영국의 지방의원 선출방식은 매우 복잡하고 다양하다. 4년마다 한번씩 정기적으로 선출하는 방식이 있는가 하면 지방의원 의원의 1/3씩을 매년 또는 격년에 걸쳐서 산출하는 지역도 있고, 이상의 두가지 방법 중 하나를 선택할 수 있는 권한을 부여받고 있는 지방자치 단체도 있다. 이러한 유형은 크게 세 가지로 다음과 같이 분류된다.
첫째, 4년마다 정기적으로 선거를 치르는 지역으로 대부분의 자치단체가 여기에 속하고 있으나 선거시기는 자치단치별로 서로 다르다.
둘째, 지방의회의원의 1/3을 산출하는 지역으로 런던을 제외한 대도시지역의 기초자치단체가 여기에 해당되며, 광역자치단체의 선거가 없는 해(1999, 2000, 2002)에 지방의원의 1/3을 선출한다.
셋째, 잉글랜드 지역의 통합 자치단체와 비대도시지역 기초자치단체는 두 가지 선거유형가운데 하나를 선택할 수 있는 권한이 주어지는데, 이들 전체 대상지역의 1/3에서 지방의회 의원의 1/3을 선출하는 방식을 택하고 있다.
② 최근 지방선거의 주요이슈
최근 영국 지방선거의 주요이슈는 다음과 같이 크게 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째는 복잡한 선거제도이다. 중앙과 지방선거가 각기 다른 양상을 보이고 있고 선출방식도 지방마다 특색을 보이고 있으며 선출의원수에서도 복잡성을 나타내고 있다. 둘째로 선거제도의 개편에 관한 논의이다. 즉 당선자를 결정하는 방법인 단순 대표제에 관한 것이다. 단순 다수제는 치명적인 단점, 즉 유권자의 정당별 지지도와 실제로 획득한 의석수 간의 심한 괴리현상이 발생한다는 것이다. 셋째로 저조한 투표율이다. 유럽대륙의 높은 투표율과는 대조적으로 영국의 경우는 1981년부터 1996년까지 지방선거의 평균 투표율은 45%를 나타내고 있다.
2) 지방의회
① 지방의원의 권리․의무․역할
일반적으로 영국의 지방의원은 정치가로서보다는 지역주민의 이익을 대표하는 지역 지도자로서 그 역할을 담당한다. 지방의회의 권리와 의무에 관하여 법률적으로 명시된 내용은 한정되어 있고 그 주된 내용은 다음과 같다.
- 의정활동과 관련하여 지방정부의 공식 문서에 접근할 수 있는 권리
- 출석수당을 요구할 수 있는 권리
- 의회모임에 대한 출석의무
- 의원의 금전적 이해관계에 대한 공표 의무
여기에 지방의원의 주된 역할을 기술하면 다음과 같다. 첫째, 지방의원은 자신의 선거구를 대표할 뿐만 아니라 해당 지방정부의 이익을 대표하여 만일 양자의 이해가 충돌하는 경우에는 양자의 적절한 조화를 모색해야 한다. 둘째, 각종 민원을 제기하는 주민들의 움부즈만이나 중재자로서의 역할을 한다. 셋째, 지방의회를 통해서 지방의 중요한 정책결정에 참여한다. 넷째, 지방정부에 소속된 각종 기관이나 조직 - 예컨대, 보건청, 교육위원회, 상수도청등의 위원으로서 봉사한다. 한마디로 지방의원은 주민대표, 대변자, 정치인, 정책결정자, 홍보가, 정당인등 다양한 역할을 수행하며 의정활동에 많은 시간을 할애하고 있다. 1992년도 자료(Bloch)에 의하면 영국의 지방의원들은 매월 평균 82시간 정도를 의정활동에 할애하는 것으로 나타났다. 또한 전체 의정활동 중 가장 많은 28%를 의회위원회에 출석하는 것으로 나타났으며, 그 다음으로는 전체일정 중 23%를 의회 및 위원회 모임 준비에 활용하고 있으며, 지역구문제(17%), 공무여행(10%), 각종 조직 및 단체모임(11%), 공무여행(10%), 공적자문(3%), 정당모임(7%)등에 활용하는 것으로 나타났다.
※ 영국지방의회의 기본구조
〈표 2 - 2 - 5〉
② 지방의원의 정당참여
전국의 지방의회는 정당참여를 허용하고 있다. 지방의회가 정당과 연관성을 갖고 있기 때문에 최근의 추세처럼 지방의회 선거에서 노동당의 압승이 계속된다면 노동당의 정책 핵심이 되는 교육, 주택, 사회복지, 관련 정책들이 지방에서 상당히 강조될 것으로 예상된다.
③ 중앙선거와 지방선거와의 관계
총선과 지방선거간에는 정당 지지면에서 일정한 함수관계가 존재한다고 할 수는 없다. 1980년 중반 이후부터는 중앙과 지방 선거간에 정당 지지율에 반대 현상이 나타나고 있다. 1990년대에는 중앙정치를 주도하는 정당과 지방정치를 주도하는 정당이 뚜렷이 다른 현상을 나타냈으며 이것은 중앙 지방간의 역학관계와 정책수행에 있어서 매우 복잡하고 다양한 현상을 야기할 것으로 예상된다.
Ⅲ 정부구조
1. 입법부
1) 의회제도의 확립
영국 의회제도는 ‘앵글로 색슨기’의 현인회의(賢人會議-witenagemot)를 기점으로 하여 점차적으로 발전된 형태이다. 그러나 행정부에 대립한 입법기관으로서의 현의회는 노르만인의 정복이후 봉건제도를 기초하여 현인회의에 대치해서, 봉건제후로 구성된 궁정회의 성격을 가지는 대회의(大會議)에서 직접 발달한 것이다.
사실상 대회의가 그 명칭을 의회(parliament)로 부르게 된 것은 13세기 중엽이었고, 나아가 국민투표의 개념이 실현되어 의회가 대표제도의 기초위에 위치하게 된 것은 1925년의 모범의회에서 볼 수 있다.
영국의 정치는 의회제도를 통하여 행하여지며, 정부의 관료는 의회의 입법부 의원단으로부터 선정되고, 선거민에 대해서는 다만 간접적인 책임을 진다. 의회는 최고입법권을 가지며 현재의 형태는 14세기 중엽 이래로 형성된 양원제도이다.
입법권은 국회 안의 국왕과 하원 및 상원에 속하며, 이들 국회의 세 구성요소는 외형적으로는 서로 독립되어 있지만 입법기관으로서는 통일체를 이루고 있다.
2) 의회의 구성과 역할
영국 의회는 세 가지 독특한 요소들과 관계된다. 즉 군주와 상원 및 하원이다. 이들은 의회의 양원에서 통과된 입법에 국왕의 재가(Royal Assent)를 첨부하여 주권적 입법권을 행사한다. 그러나 실제로 군주의 역할은 상징적이다. 왜냐하면 군주는 1707년 이래 어떤 경우든 재가를 거부하지 않았기 때문이다. 상원의 권한도 19세기초 이래 급격히 축소되었다. 따라서 실질적인 권한 행사의 측면에서 현재 의회란 하원을 의미하게 되었다.
① 하원 (庶民院 - House of Commons)
구성 : 하원은 국민의 직접선거에 의하여 각 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 사람이 당선되는 단순다수원칙(Simple majority principle)을 답변확정하고 있다. 1911년도 국회법(Parliament Act 1911)에 의해서 하원의 임기는 5년으로 되어 있다.
하원의원들은 성인 보통 선거권자에 의해 선출되며 659명의 의원들로 구성된다. 이들 중 529명은 잉글랜드에서 선출된 의원이며, 40명은 웨일즈에서, 72명은 스코틀랜드에서, 18명은 북아일랜드에서 선출된 의원들이다. 총선은 군주가 의회를 해산하고 새로운 의회를 소집한 후 실시된다. 정부와 야당 지도자들은 하원의 정면 벤치에 앉고 지지자들(평의원)은 그 뒤에 앉는다.
기능 및 권한 : 일반적으로 하원이 담당하는 주요 기능은 다음과 같다. 첫째, 하원은 국가의 존립 및 정부의 운영과 관련된 각종 법률을 제정하는 기능을 담당한다. 영국의 국회는 양원제도를 택하고 있지만 하원의 동의없이는 결코 법률이 제정되지 못하도록 되어 있어 하원의 법률제정 기능은 거의 절대적이다. 둘째, 하원은 내각과 장관을 비롯한 정부 고위직을 배출하는 유일한 기관으로서 정부고위직에 임명되기 위해서는 우선 하원의원에 당선되는 수밖에 없다. 셋째, 하원은 정부정책 결정에 직․간접적인 영향을 행사한다. 특히 이러한 기능은 하원이 행하는 각종 정책토론을 비롯하여 대정부 질의, 위원회 활동 등을 통하여 적극적으로 실천된다. 또한 영국의 하원은 직접적으로 법제정과 관계없는 각종 정부정책 토의에 많은 시간을 할애하는 특징을 보이고 있다. 그 대표적인 것으로 대정부 질의시간(Question Time)을 들 수 있다. 넷째, 하원의원들은 지역구 주민들과 항상 밀접한 관계를 유지하면서 그들의 진정한 바램과 공감이 무엇인가를 분명히 파악하고 국회 내에서의 표결과 언론활동 등을 통하여 그것을 정부정책에 적극적으로 반영시키고자 많은 노력을 한다.
② 상원(貴族院 - House of Lords)
구성 : 하원에 비해 영국 상원은 매우 독특하게 구성되어 있다. 상원의 구성원은 국민의 선거에 의하지 않고 개인의 가문, 업적, 명성등에 의해서 의원직을 부여받기 때문에 성직자 상원의원과 귀족 상원의원으로 구성된다.
성직자 상원의원들은 캔터베리 대주교, 요크 대주교, 런던, 더럼, 윈체스터의 주교들, 그 다음으로 영국 국교회에서 높은 지위를 가진 21명의 교구 주교들이다.
귀족 상원의원들의 구성은 다음과 같다. 잉글랜드, 스코틀랜드, 그레이트 브리튼, UK의 모든 세습귀족들(아일랜드 귀족 제외), 상원의 사법적 임무를 지원하기 위해 임명된 종신 귀족들(법관의원), 그 밖의 모든 종신 귀족들
기능 및 권한 : 상원의 기능은 넒은 의미에서 하원과 비슷하지만 하원에 비해서 기능과 권한이 상대적으로 약한 편이며 권한과 업무가 제한적이다. 상원의 권한은 19세기의 개혁 입법에 의해서 상원의 권한이 괄목할 만큼 약화되었고, 1911년도 국회법이 통과되면서 상원의 기능이 법적으로 약화되었다. 경우에 따라서는 상원에게 특정법안의 수정을 요구하지만, 상원은 주로 하원에서 제안되고 통과된 법안들을 검토하는 역할을 담당하며 영국에서의 법률안은 통상 상․하원 모두를 통과하는 것으로 되어 있다. 상원은 하원을 통과한 법안에 대하여 기본적으로 거부권을 가지 못하며, 다만 하원을 통과한 입법안이 바람직하지 않다고 생각하는 경우 상원은 해당 법률의 제정시기를 다소 지연시킬 수 있는 견제 권한을 지니고 있다.
관행상 상원은 하원을 통과한 조세와 재정지출에 관한 법률안에 대해서는 수정 없이 통과시켜 왔으며 이 경우 하원을 통과하여 상원에 이송된 다음 1개월 이내에 자동적으로 유효하도록 만들었다. 상원은 또한 하원과 유사하게 정부의 주요직책을 배출하는 기능을 담당한다. 상원의원 중에서 최소 2명 이상이 정부 내각에, 그리고 10-15명 정도가 정부의 요직에 등용되고 있다. 이 경우 상원의원은 지역구에 대한 부담이 없어 하원의원에 비해 좀 더 중립적인 입장에서 업무를 수행할 수 있는 장점이 있다.
3) 의회와 정부와의 관계
국회는 정부의 중추인 내각을 조직하거나 해체하는 원동력이 된다. 내각은 하원에 대하여 책임을 지며 하원의 신임을 그 성립과 존속의 요건으로 하고, 하원의 신임을 잃은 내각은 총사직한다. 그리고 하원의 내각불신임권에 대응하여 내각의 하원해산권이 인정되어 있지만, 양대 정당제가 확립되고 정당규율이 강한 현재의 영국에서는 실질적으로 여당의원이 가담한 내각불신임으로 내각이 총사직하거나 이에 대항하는 수단으로 하원해산권이 행사되는 일은 없으며, 하원해산권은 선거전략을 감안한 수상의 재량으로 단행되는 일이 많다.
내각은 여당간부들에 의하여 조직되므로 법상으로는 하원의 신임 밑에 있는 내각이, 사실상으로는 하원을 조정하고 그 상임위원회적인 역할을 하고 있다. 따라서 의회와 내각과의 긴밀한 관계유지가 영국 의원내각제의 독자성을 형성해 가는 것이다.
2. 사법부
1) 법원의 역사적 배경
영국 사법제도의 특색은 15세기경부터 입법기관인 귀족원(상원)이 사법권을 행사하여 왔다는 점에 있다. 귀족원은 영국의 최고재판소로서 상소사건을 취급해 왔으나, 1873년 사법권이 폐지되었다가 그 다음에 상고관할에 따라 부활되었을 뿐만 아니라 오히려 강화되었다.
영국의 사적(史的) 법권은 보통법(普通法)․형평법(衡平法)․제정법(制定法)이라 할 수 있다. 보통법은 영국재판소 전체를 지배하고 있는 동시에 영국법의 체제상 근간을 차지하고 있으며, 형평법은 형법법재판소 또는 대법관재판소의 근간이 대는 법이고, 제정법은 국회에서 성립된 법형식을 의미한다.
소회의(小會議)가 관장하였던 재판사항은 점차 전문화되어 13세기에는 최초의 황제재판소가 보통법재판소로 분립되었으며, 그것은 별개의 관할권을 소유하는 왕좌재판소, 민소재판소, 재무재판소의 3종으로 분리․발전하였다. 이러한 재판소는 19세기 후반의 재판소구성법에 의한 대개혁의 결과 하나의 재판소로 단일화될 때까지 존속되었다.
대회의에서 분화한 소회의는 작은 조직체를 만들었는데 이른바 대법관청이 그것이며, 대법관은 대법관청의 장관이 되었다. 국민은 보통재판소 대신 직접 대법관청에 출소하고, 대법관청은 점차 재판소로서의 성격을 갖게 되었다. 이것이 형평법재판소 또는 대법관재판소로 불리는 것이다.
초기의 의회는 입법기관이라기보다 법률의 제정을 군주에게 요청하는 하나의 자문기관에 지나지 않았으나, 현재에는 민사사건에 관한 한 상원이 최고 재판소의 역할을 할 만큼 의회의 법원기능이 강화되어 있다.
2) 법원의 조직
1701년의 왕의 계승법의 규정에 의해서 법관의 신분보장과 법원의 독립이 달성된 후 각종 재판제도는 재판소구성법에 의하여 하나의 재판소로 통일되었다. 그러나 조직면에서는 고대나 중세에서 볼수 있던 군주의 대권적 재판소를 폐기하고 통일적 재판제도를 수립하였더라도 관할사항에 있어서는 아직도 그 의미를 내포하고 있다. (표 3 - 2 참조)
표 5-1에서 보듯이 영국의 최고재판소는 귀족원이다. 귀족원은 대법관 및 법률가인 귀족으로 구성되며, 민사사건에 관하여 공소원(公訴院)의 판결과 형사사건에 관한 형사공소원의 판결에 대해 상고사건을 관할하여 왔다. 그리고 식민지 및 자치령의 최고재판소 판결에 대한 상고사건은 추밀원 사법위원회가 담당하였다. 영국의 귀족원과 스코틀랜드의 고등민사재판소(Cort of Session) 또는 북아일랜드의 공소원(Court of Appeal)의 상소재판소(上訴裁判所)이다. 귀족원의 판결로 확립된 판례법은 국회법, 즉 제정법에 의하지 않고는 변경되지 않는다. 추밀원 법사위원회(Judical Committee of Privy Council)는 자치령 기타 영국제국내 각지의 최고법원에 대한 상소재판소로서 귀족원과 함께 영국제국내의 중요한 재판소이나, 그 판례는 영국의 재판소에 대하여 구속력을 가지지 못한다.
최고재판소는 명칭과는 달리 고등법원과 공소원을 합쳐 부르는 것이다. 공소원은 자신의 판례와 동일계급의 구(舊)재판소 판결에 의해 절대적으로 구속을 받는다. 이것은 귀족원의 경우와 같으나 찬부(贊否)로써 재판장의 투표에 의해서 결정된 판결은 절대적 구속력을 가지지 못하므로 귀족원과는 다르다.
형사공소원(Court of Criminal Appeals)은 형사법원의 최고법원으로서 사소한 형사사건은 치안판사가 배심원 없는 즉결판결에 의해 처리하고, 중대한 범죄는 치안판사가 심리하여 고소를 취하하거나 주기재판소(週期裁判所) 또는 순회법원(巡廻法院)에 넘긴다.
고등법원(High Court of Justice)은 대법관을 원장으로 하는 제1심 재판소로서 형평, 왕좌, 유언․이혼․해사의 3부로 나누어진다. 형평부(衡平部)는 구(舊)보통재판소에 속하는 형사․민사사건을 단독 또는 배심을 배석시켜 재판한다. 유언․이혼 및 해사부는 중요안건을 연합부에서 심판한다. 판결은 자체 또는 동일계급의 구(舊)재판소 판결에 의해 구속되지만 판례가 명백히 위법이거나 불합리한 경우에는 이에 복종할 것을 거부할 수 있는 권한을 주고 있다.
그 밖의 하급재판소는 상급재판소의 판결에 구속되는데, 영국법원에 있어 재소사건은 민사와 형사로 대별된다. 민사재판은 고등법원의 왕립재판소, 대법관부, 유언․이혼․해사부를 제1심 재판소로 하고, 공소원 또는 종심재판소(終審裁判所)로서의 귀족원을 제2심 재판소로 한다. 형사재판은 형사공소원과 사계재판소(四季裁判所), 지구재판소(地區裁判所)에서 취급한다.
영국의 특색인 순회재판소는 왕좌부 판사가 순회하여 심판하며, 현재판소(懸裁判所)는 소액사건을 심판한다. 약식재판소는 치안판사가 약식으로 민사사건을 심판하고, 사계재판소와 소사건재판소를 구성하여 형사사건도 심판한다.
3) 법원의 기능
영국의 사법제도는 무엇보다도 영국국민들에게 정의를 확보하여 주는 역할을 한다. 이는 영국의 법원이 완전히 독립되어 있음으로써 국내 또는 국제정치의 영향을 받지 않고 진정으로 공명정대한 위치에서 국민들에게 정의를 실행해 줄 수 있기 때문이다.
또한 영국법원은 법률사건들을 자세히 심사하고 피의자들의 기본인권을 옹호하는데 있어 특별노력을 할 뿐만 아니라 분쟁을 해결하는 데도 신속하고 효과적인 방법을 취하고 있다.
법원들의 역할은 오직 개인들이나 검사들이 제출한 소송을 판결할 따름이며 원고나 검사가 소송을 제출하지 않는 한 판사들이 자진하여 판결을 진행하지는 않으며, 오직 공평무사와 절대엄정중립을 지키는 제삼자로서 재판을 할 뿐이다. 이와 같은 것은 영국국민 대부분에게 법원을 개방하여 이용하게 할 뿐만 아니라 판사들의 독립을 지키게 하고, 각 법원들로 하여금 정치적 간섭으로부터 독립하여 자유스럽게 사법기능을 발휘하게 하는 까닭이다.
4) 법원의 특성
의원내각제에서 볼 수 있듯이 의회와 내각의 권력통합을 법원에 대해서는 적용하지 않는다. 또한 내각과 의회와의 관계에서 그렇듯이 사법권의 행사에 있어서 군주의 대권은 대부분 상실되었다. 따라서 군주의 대권은 다만 판결의 엄정성과 공평성을 목적으로 하는 원칙 아래서 정의의 원천으로 여겨지는 것이다. 이론상 사법권의
※ 영국의 법원조직
〈 표 3 - 2 〉
기초는 군주의 대권에 근거하며 재판은 군주의 이름으로 행하게 되는 것이나, 법치주의 아래 재판소의 독립이 보장됨으로써 법관의 판결은 군주의 재가 없이도 선고 그 자체로서 효력을 갖는 것이다.
영국법원은 행정부에 대해 우위를 가지는 동시에 입법부에 대해서 절대복종의 관계를 갖는 지위상의 특징이 있다. 이와 같은 지위는 재판행위에 있어서가 아니라 효력상 제정법이 판례법에 우월하다는 원칙하에서 재판법은 법의 해석적용에 있어서 제정법의 구속을 받는 것이다.
대륙법 계통의 여러 나라에서는 특별재판소로서의 행정재판 또는 군사재판등을 통해 법 제도상 법치주의의 모순을 불식하는데, 영국법원은 신분과 지위를 달리함으로써 상위 재판소에 의한 재판도 폐지하고 만민일법주의(萬民一法主義)의 특이성을 보여 주고 있다.
3. 행정부
1) 내각제도의 발달
영국은 내각제도의 본고장이라 할 수 있지만 고대의 영국군주는 고문부(顧問府)의 의견을 들어 국정을 수행하였으며, 이 고문부가 여러 가지 국가기관으로 분화되어 변천되면서 내각이 발달되어 온 것이라 할 수 있다.
내각과 의회는 구조와 기능에 있어 다르게 나타나고 있기는 하나, ‘노르만’ 시대의 대회의에서 분화한 소회의가 점차 발전하여 내각이 되고, 대회의 자체는 그대로 국회로 발달되어 왔다.
노르만인의 정복(1066)으로 봉건제도가 들어오자 현인회의(賢人會議)는 대회의로 변모되었으며, 행동의 불편과 정세에 적응하는 대비책으로서 재정과 기타 국가의 중요사무를 관장하기 위하여 소수의 고관으로 조직된 소단체, 이른바 소회의를 구성하였다. 오늘날 입법, 사법, 행정의 3권을 관장하는 국회, 법원, 내각은 이와 같은 2개의 대소조직을 모체로 성립하였으며, 대회의는 국회로, 소회의는 법원과 내각으로 발달되었다.
대회의로부터 분화한 소회의는 그 자체가 몇 개의 국가기관으로 나누어지고 나머지는 상설회의의 명칭으로 남았는데, 이 상설회의는 다시 군주를 보좌하는 고관으로 조직된 군주자문기관으로서의 추밀원과 그 밖의 구성원으로 조직된 보통회의로 나누어졌다.
찰스 2세(charlesⅡ : 1660～1685) 시대에는 다수의 고문 중에서 소수의 유력자를 선정하여 행정위원회와 같은 몇 개의 조직인 내부회(內部會-cabal)를 가지게 되었다. 이 회의구성원은 군주의 두터운 신임을 받았을 뿐만 아니라 의회에 대해서도 상당한 권력을 가짐으로써 군주는 늘 구성원을 통하여 원하는 입법을 할 수 있었다.
현재의 내각은 이 내부회에서 발달되었는데, 궁정내의 밀의실(密議室)에서 화합하며 국무를 논의하였기 때문에 내각회의(cabinet)라고 불린 데서 기원하는 것이다. 이 제도는 혁명을 거쳐 윌리엄 3세(WiliamⅢ : 1689～1702)와 앤 여왕(Anne : 1702～1714)의 재임시 확립되었다.
2) 수상과 내각
- 영국은 의원내각제도의 전통을 오랫동안 유지하고 있는데, 행정부의 수반인 수상은 하원에서 선출되고, 행정부는 수상을 수반으로 하는 내각의 각료에 의하여 통치된다. 모든 각료는 하원의 다수당 의원 중에서 임명되며, 연립정부의 경우에만 복수정당의 의원으로 조직된다. 따라서 정부는 하원의 다수지지로서 존속하며 불신임을 받으면 해체된다.
① 수상(Prime Miniser)
영국은 내각제의 대표적인 국가로써 수상은 하원내 다수당이 지지로 선출되며 각료의 임명권과 해임권을 가진다. 현대식 관례에 따라 수상은 항상 하원 의원이어야 한다. 수상은 각료회의를 주재하고 각료에게 임무를 할당하며 정기적으로 개최되는 정부 일반업무 회의시 여왕에게 보고한다.
수상은 또 정책입안을 보조할 특별 보좌관을 임명할 수 있다. 수상은 현실적으로 내각을 포함하는 정부요직의 임명권을 가지고 있을 뿐 아니라 내각을 주재하고 나아가 자신의 정치적 판단에 의하여 국회 해산을 황실에 건의할 수 있다. 그러나 만일 정부가 국회에서 불신임 건의를 받게 되거나 임기 5년이 만료되는 경우에는 그러한 수상의 권한은 자동적으로 상실된다. 정부가 하원의 불신임을 받은 예는 1797년의 노동당 정권이다. 수상은 정부요직 외에도 국가적으로 중요한 기관의장을 여왕에게 추천할 수 있다. 예를 들면, 영국국교의 대주교, 주교 및 기타성직자, 대법원장의 주요법관, 추밀원 자문관(Privy Councellors), 계관시인 등이다.
② 내각
내각은 수상이 임명한 20여명의 각료(숫자는 가변적이다)로 구성되며 장관들은 특정부서를 담당하거나 담당하지 않을 수 있다. 내각의 임무는 정책의 입안과 결정, 정부에 대한 통제, 정부 부처들의 업무조정등이다.
내각이 하원내 다수당의 지지에 의존하는 정당원들로 구성된 집단이라는 사실이 이런 임무수행에 중대한 영향을 미친다. 내각제를 답변확정하고 있는 영국에서 수상은 이론적으로 내각의 동급자들 중에서 선임자라고 할 수 있지만 사실상 내각의 최고 실력자이고 통치권자이다. 수상은 하원 제1당의 당수이며 형식적으로 국왕이 임명한다.
정부의 요직은 크게 내각과 비내각(non-Cabinet) 및 차관급 각료, 국회직으로 구분된다. 내각에 속하는 사람은 보통 내각장관라고 하며 내각회의에 참여한다. 통상 정부 부(Departme nt)의 장관은 내각의 구성원이 된다. 내각에 속하지 않는 나머지 약 80명 정도는 비내각 장관(Minister of state)이라고 하며 수상의 요청이 있는 경우에만 내각회의에 참여할 수 있다. 특이할 만한 사항은 같은 정부기구 내에서도 복수의 장관들이 존재하는 것이다.
예를 들어, 지방정부를 관장하는 환경부의 경우 내각장관이 있고 3명이 장관이 있다. 내각은 원래 추밀원내의 위원회가 차츰 발전한 것으로 오늘날에는 정부의 행정권한을 가지고 국가행정을 이끌어 가는 중심체이다. 일반적으로 내각은 모든 정부정책에 깊이 관여하지 않고 국가차원에서 가장 중요한 현안들을 중심으로 정책기조를 제시하는데 중점을 둔다. 그러면서 내각은 입법안의 제정시기를 조정하는 한편 대국회 답변에 있어서 정부측 답변자를 결정하는 문제, 정부정책의 감독 및 조정, 그리고 국회내에서 집권당의 정치적 리더십을 고양시키는데 주력하고 있다.
내각의 구성원은 크게 다음의 두 가지 책임을 진다. 그 하나는 정부 부처의 장으로서의 책임이고, 또 하나는 정부운용의 핵심 조직인 내각으로서의 총체적인 책임이다. 전자는 국회에 대하여 장관으로서의 개인적 책임과 소관부서의 정책에 관한 책임을 의미하며, 후자는 내각의 합의에 의해 결정된 정책결정에 대하여 각료전체가 공동책임 의식을 갖는 것을 의미한다. 내각의 업무수행은 내각 부속실을 중심으로 이루어진다. 내각 부속실은 수상의 지휘감독아래 부속실장이 총책임을 지며 내각담당과 공공서비스․과학담당 그리고 역사․기록으로 구성된다.
영국에는 야당에도 잠정내각이 있는데, 이는 노동당과 보수당의 정권교체시기에 정권이양의 연착륙을 위해서 야당에도 여당과 비슷하게 잠정내각을 구성하고 해당 의원은 정권획득시에 대비하여 소관 분야를 집중적으로 관리함으로써 갑작스런 정권 교체에 부작용을 줄여주는 영국의 경험주의에 의한 산물이라고 할 수 있다.
※ 영국의 중앙통치기구
〈 표 3 - 3 〉
3) 관료조직
① 조직 체계
영국행정부의 관료조직은 위계조직상 내각장관, 비내각장관 체제와 특히 정무차관, 사무차관체계를 갖추고 있다. 언급한바와 같이 행정부의 장관직은 반드시 국회의원들 중에서 수상에 의해 임명되므로 행정부의 책임은 내각장관이 담당하며 내각장관을 비내각장관, 정무차관, 사무차관이 보좌하고 있다. 장․차관 이하는 국장, 과장, 계장의 라인이 기본축을 이루며 부처에 따라서 차관보, 실장등이 중요한 역할을 한다.
② 영국의 관료제의 특징
영국의 행정체제 및 관료제는 70년대 이후에 여러 가지 제도적인 개혁이 있었다. 따라서 그 성격과 기능도 상당히 변화되었다고 보아야 하겠지만, 전통적으로 내려 온 상대적인 특징은 다음 몇 가지를 들 수 있을 것이다.
첫째, 장관책임제를 들 수 있다. 영국 행정부의 장관은 정치적 임용직으로서 소관 업무에 대하여 의회와 국민에게 책임을 진다. 이는 영국식 내각책임제의 특징 중의 하나이며 흔히 장관 책임제라고 불린다. 장관이 지는 책임은 개인 책임과 연대책임으로 나눌 수 있는데, 개인적인 실책이나 과오로 인한 책임은 장관 개인에게만 국한되며 내각에 영향을 주지는 않는다. 그러나 그것이 정치적인 성격을 띤 공동의 결정에 의한 결과일 때는 연대책임을 면할 수 없다. 그러나 양자간의 구분이 모호한 경우가 많으며 부하관료들의 잘못에 대해서 장관이 어디까지 책임을 져야 하는가에 관해서는 비판이 제기되고 있다. 사실상 장관이 정책수행상의 실책으로 책임을 지고 사임하는 예는 별로 없다. 따라서 연대책임이 큰 비중을 차지하며, 이는 정치적 차원에서 해결책이 모색된다. 결국 장관의 단독책임제는 국민에 대한 행정책임의 수단이기는 하지만, 그 타당성이 의문시되고 있다. 성의 업무가 양적으로 증가되고 전문화되어 모든 사항을 상세하게 파악하고 통제할 수 없으며, 실질적인 정책수립은 관료들에 의해서 수행되기 때문이다. 그러나 장관은 내각이나 의회에 출석하여 소관성의 정책을 주창하고 변호하며 대외적으로 성의 모든 업무에 대해서 통솔책임을 짐으로 부하인 직업 공무원들에게 책임을 전가할 수는 없는 것이다.
둘째 관료들의 익명성과 중립성을 들 수 있다. 영국의 관료들은 정치적 중립성과 직업 공무원으로서 지위가 보장되며, 정책결정과 어느 정도 관련되고 있는지도 밝혀지지 않는다. 관료들은 정책결정에 있어 기초자료를 분석하고 여러 가지 방안을 제시하는 등 중요한 역할을 하지만, 어디까지나 정의관에 대한 조언 내지 자문을 제공하는 데 그치는 것이다. 물론 정책수립에 있어서 정의관보다도 관료들이 실질적인 역할을 한다는 점은 부인할 수 없다. 특히 부처간의 접촉을 통해서 정책을 조정하는 역할은 관료들이 행하는 중요한 기능이다.
근래에 와서는 장관책임제가 약화되는 추세와 더불어 관료의 익명성도 점차 무너져 가는 경향을 볼 수 있다. 관료들도 종래보다 대민 접촉이 많아지고 자신이 정책에 대한 입장을 밝힐 수 있는 기회가 늘어나기 때문이다. 특히 각종 이익집단들의 등장으로 관료들의 특정 정책에 대한 관심 정도와 찬반 입장이 노출되는 정도가 높아졌다. 즉 관료들 중에 누가 찬성 또는 반대하는지를 알아내어 압력을 가하거나 설득하는 것이 이익단체의 역할이므로 관료들도 그 근거와 입장을 밝히게 되는 것이다.
셋째, 영국의 관료제는 철저한 계급제를 전통으로 해왔다. 종래에 관료들은 다음과 같이 4대 계급으로 구분되어 충원에 있어서 교육제도와 긴밀하게 연결되어 있었다.
1. 행정계급 : 주로 정책의 결정과 조정, 법규 및 계획의 작성들을 담담하며, 위로는 사무차관에서 아래로는 계장 급에 이르기까지 관리계층을 형성한다.
2. 수행계급 : 수립된 정책의 집행에 대한 책임을 지고 일상적인 업무를 담담하며, 주로 고등학교 졸업자들로 충원해 왔다.
3. 일반서기계급 : 서류정리, 장부기입, 문서작성 들의 사무를 처리하며 주로 중학교 출신들로 충원한다.
4. 서기보계급 : 간단한 서기적 사무나 단순한 종사들이다.
이러한 4대계급제는 1971년의 개편으로 많이 통합되기는 했지만, 오랜 전통은 그대로 남아 있다고 보아야 할 것이다. 하는 일이나 맡고 있는 직위보다도 관료의 계급에 따라 제반 인사관리가 이루어지고 있으며, 계급간에 대우나 지위면에서 상당한 차별이 상존하고 있는 것이다.
넷째, 영국의 관료들은 전문가라기보다 일반행정가로서의 성격이 강하며 고급관료일수록 그러하다. 행정계급의 경우 엘리트적인 가치관과 태도, 윤리의식을 갖춘 만능행정인으로서의 자질이 요청되고 있으며 고위관료들의 성간의 인사이동도 상당히 빈번하다. 따라서 관료들은 어떤 특정직무에 관한 지식이나 기술을 습득하기보다는 성의 전통과 공직자로서의 자세를 지켜나가는 데 역점을 두고 있는 것이다. 이러한 바탕을 가진 영국의 관료들은 여러 가지 장점을 가진 것도 사실이지만 가속적으로 전문화되어가고 있는 최근의 행정업무를 감안할 때 한계성이 나타나고 있다.
③ 관료제의 개혁
영국공무원들은 비교적 정치리더십에 충실하게 복종한다. 정치적 중립성과 정치적 통제에 대한 반응도 대체적으로 양호한 편으로 평가받는다. 한편 영국관료제에서 고위공무원들은 정부내에서 중요한 역할을 수행한다. 특히 그들은 결정부문들과 집행부문들을 유지시키는데 역할을 담당한다. 이런 과정에서 그들은 실제로 정치적으로 임명된 장관들보다 더 많은 영향력을 행사하는 경향이 있다.
대처수상하에서 영국 공무원제는 어느 정도 개혁되었다. 대처수상은 관리구조와 재정조직의 재편, 민영화 및 구조조정 등을 통해 중앙정부가 운영하는 관료제의 비용을 줄였다. 그녀는 공무원의 규모를 10%정도 축소시키려 했다. 그러나 공무원 노조의 강력한 반대로 수적인 감축만을 행했을 뿐 조직적 변화를 가져오는 데는 덜 성공적이었다. 결국 이런 개혁은 관료제의 가장자리에 한정되었을 뿐 실제적인 변화를 가져오지는 못했다.
4. 지방정부
1) 발전과정
중세이후 불안전하게 존재해 왔던 지방정부는 산업혁명 이후의 지역간 인구 이동 및 도시화 현상을 경험하면서 산업사회가 분출하는 종합적 행정수요를 감당할 수 있는 능력을 갖추지 못하였다. 이러한 가운데 1834년의 구빈법수정법과 1835년의 도시공사법이 제정되었으며, 이들을 필두로 영국에서 현대적 의미의 지방자치체제가 차츰 정비되기 시작했다. 19세기 말경에 탄생된 지방정부는 기본적으로 3층구조(카운티-County, 디스트릭트(District), 카운티 버러-County Borough)를 토대로 하면서 1792년도에 지방정부법이 도입될 때까지 기본골격을 유지하였다.
2차세계대전이후 내세운 복지국가를 실천하는 과정에서 지방정부의 기능과 역할이 괄목할 만한 수준으로 발전하였다. 이러한 가운데 교통?통신의 발달과 더불어 주민의 생활패턴에 변화가 생기면서 기존 지방정부 구조의 불합리성이 점차 드러났다. 사회적 이슈는 서로 다른 수준의 정부들간에 행정사무의 책임과 권한을 보다 명확히 구분해 주는 사부분배에 관한 문제였다. 이로인해 마침내 1792년이 지방정부법이 제정되기에 이르렀다.
1990년대 들어서는 영국전역에 걸치는 단일 지방정부 체제로의 움직임이 추진되었다. 웨일즈와 스코틀랜드에서는 1996년 4월부터 실제로 구조개편이 이루어졌고, 잉글랜드의 경우 종합적인 계획을 기초로 현재 일부지역의 조직개편이 이루어지고 있다.
2) 지방정부의 조직구조
영국의 지방정부 구조는 대체로 2층내지 3층구조 형식을 취해왔으며 그 명칭과 기능은 시대적 상황과 지역에 따라서 조금씩 달랐다. 그리고 앞으로도 시대상황과 집권당에 따라서 그 모습과 방향은 조금씩 변해 갈 것으로 보인다. 보수당이 집권하고 있던 1995년 지방정부 형태를 벤치마킹 해보면 다음과 같다. 이 당시 지방정부 구조는 기본적으로 2층 구조이나, 지역에 따라서는 단층 또는 3층 구조를 지니기도 하였다. 2층 구조를 살펴보면 잉글랜드와 웨일즈의 경우에는 카운티(County)/디스트릭트(District)이며, 스코틀랜드의 경우 리젼(Region)/디스트릭트이다. 카운티와 리젼은 디스트릭트보다 광역적인 개념이다. 단층구조는 대도시형 지방정부를 중심으로 형성되어 있으며, 런던 바러(Borough)와 대도시 디스트릭트(Metropolitan District)가 이해 해당한다. 3층구조는 카운티/디스트릭트/교구(Parish Councils)를 포함하는 구조를 말한다.
웨일즈와 스코틀랜드의 경우는 커뮤니티(Community)가 교구에 해당한다. 여기서 교구나 디스트릭트는 매우 제한적인 기능을 가지며 특별한 경우를 제외하고는 기간 지방정부(Principal Local Authorities)로 간주되지는 않는다. 북아일랜드의 경우에는 영국의 다른 세 지역들과 달리 디스트릭트 중심의 단층 지방정부체제가 성립되어 있었다. 아일랜드의 경우는 지방정부의 역할이 미미해서 사실상 중앙정부에 의한 통치라고 할 수 있다. 이것은 역사적으로 오랜 기간 동안 북아일랜드지역과 런던의 중앙정부간에 빚어진 역사적 산물이라고할 수 있다.
3) 지방정부의 특징과 기능
① 지방정부의 특징
영국의 지방정부의 특성을 몇 가지로 분류해 보면 아래와 같다. 첫째, 지방정부의 존재와 권한이 국회에 의해서 주어지고 구속을 받는다는 것이다. 대부분의 유럽국가들이 지방정부의 권한 및 기능을 헌법에서 보장하고 있는 반면 영국은 국회에 의하여 지방정부의 독립성이 제약을 받고 있다는 점이다. 둘째, 영국의 지방의회는 의결기관이면서 동시에 집행기관의 기능을 담당하고 있다. 그 결과 지방의회가 정책결정의 주도권을 갖고서 집행관보다 우위에서는 특징을 갖는다. 셋째, 최근 영국의 지방정부는 서비스 공급에 이어서 종전의 자급자족방식에서 벗어나 민간부문을 다양하게 활용하는 소위 능력있는 정부로 변모하고 있다는 것이다. 넷째, 1990년을 전후로 한 지방세제 및 제정제도의 개편결과 최근에는 지방재정에서 자체수입이 차지하는 비중이 매우 낮은 경향을 보이고 있다는 것이다. 다섯째, 전통적으로 영국의 지방정부는 지방세의 세율결정에 있어서 자유재량권을 행사해 왔다. 그 결과 각지방정부의 행정수요와 경제력에 따라서 지방세 세율과 주민의 조세부담 수준이 지역별로 다르게 나타난다는 것이다. 여섯째, 영국은 단일국가이면서 지역별로 통치형태와 행정조직이 상이하다. 따라서 지방자치제도 통상 잉글랜드와 웨일즈가 유사한 반면 스코틀랜드와 북아일랜드는 이들과 다른 통치형태와 행정조직을 갖고 있다는 것이다.
② 지방정부의 기능
전통적으로 영국지방정부의 권한과 책임, 구조 및 기능 그리고 지방재정등에 관한 사항은 기본적으로 국회에서 제정된 각종 법률에 기초를 두고 있다. 즉, 영국의 지방정부는 국회법이 허용하는 범위내에서만 정부기능을 발휘할 수 있다.
지방자치와 관련된 중요 법률로는 지방정부법을 들수 있다. 영국 지방정부의 전통적 기능을 살펴보면, 우선 교육을 비롯하여, 주택, 지방환경서비스, 대인사회서비스(사회복지, 주민건강), 도서관, 박물관, 예술, 경찰, 소방, 도로, 수송, 계획, 일부 경제등을 담당하고 있다. 이중에서 지방정부가 중점적으로 담당하고 있는 것은 교육, 주택, 환경 세 부분이며 이들이 전체 지방재정지출의 70%이상을 차지한다.
영국지방정부의 최근의 동향은 다음과 같이 정리될 수 있다.
1) 교육주택기능의 권한축소.
2) 기술서비스(쓰레기 수거, 청소, 음식공급, 수선, 관리)와 전문 서비스의 민간이양추세.
3) 직접서비스와 무관한 공공기관에 의한 서비스 공급의 증가경향(신도시개발등).
4) 단일 목적 지방정부에 대한 권한이양증가.
5) 준정부기관의 서비스공급 확대.
4) 중앙정부와 지방정부간의 기능분담
영국은 중앙정부와 지방정부간의 기능분담이 비교적 명확하게 구분되어 있다고 할 수 있다. 예를 들어 사회보장 연금은 중앙정부가, 대인 사회서비스는 지방정부가 분담하는 것으로 명확히 구분되어 있다. 그리고 사무 및 재원배분도 잘 되어 있어 중앙정부는 국방, 외교, 해외원조, 통화관리등 국가차원의 거시적 기능을 담당하는 한편 중앙정부는 주민의 편익 및 일상생활과 연계된 교육, 주택, 사회서비스, 환경, 경찰 및 소방등을 제공하는데 치충한다. 중앙과 지방정부의 역할분담 변화는 주로 주민수요, 경제원리, 정치적 역학관계가 복합적으로 작용한 것으로 일반적으로 분석된다.
또한 영국의 정부간 기능 분담의 특징을 간단히 정리하면 다음과 같다. 첫째로, 국가와 지방간의 사무분담이 매우 분명하고, 둘째로 사무배분에 따라 권한분담이 잘 정립되어 있다. 셋째, 지방정부들 간에도 사무배분 잘 되어 있어서 통상 광역 지방정부의 지출이 기초지방자치정부보다 훨씬 많다. 넷째, 공공부분과 민간부문의 역할이 재정립되어 있어 민간부분의 역할이 보다 활성화되는 동시에 관민 협동체제도 발달하고 있다. 끝으로 행정서비스의 공급방식에 있어 특별 기구 내지는 특별행정기관을 활용하는 경향이 많아졌다.
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