선거제도에 대하여

선거구제별 특징

• 소선거구제(single-member district)
  하나의 선거구에서 1인을 대표로 선출하는 제도이다. 선거구의 획정에 있어서는 기초적인 행정구역이 토대가 되며 인구의 분포도에 따라 하나의 행정구역을 둘 이상의 선거구로 분할하거나 둘 이상의 행정구역을 하나의 선거구로 통합하기도 한다.
  
  
• 중선거구제(mediam sized electrol district)
  한 선거구에서 2∼10명의 의원을 선출하는 제도이다. 대표선출의 제한성과 다수의 사표가 발생하며 후보자간의 과열경쟁이 일어나는 소선거구제의 문제점을 극복하고 또한 대선거구제에서의 비례대표제 대신 유권자들에게 대표를 직접 선출하는 기회를 부여하는 등 두 제도의 단점을 최소화하는 중간형태를 취하고 있다.
  그러나 반드시 중선거구제가 바람직한 제도라고 할 수는 없는 것이다.
  
  
• 대선거구제(malti-member district)
  전국을 하나의 선거구로 하거나, 한 선거구에서 10명 이상의 대표를 선출하는 제도이다 .

선거구제의 종류 및 장ㆍ단점 비교표 ◆ 소선거구제 (1구 1인) 장 점 단 점 답변확정국가 다수당의 출현으로 정국안정 지방적 명망가에 유리 선거인의 후보자파악 용이 선거비용의 비교적 소액지출 선거범죄규제 용이 선거관리의 용이 지방적 세력가의 당선으로 의원의 질 저하 신진인사의 진출에 불리 과다한 사표의 발생 선거운동의 과열화 선거간섭ㆍ정실ㆍ매수의 가능성 게리맨더링의 우려 미국 영국 캐나다 프랑스 호 주 ◆ 중선거구제 (1구 2∼4인) 장 점 단 점 답변확정국가 비교적 광범위한 지역에 기반을 둔 인물진출 가능 선거구역의 과내ㆍ돠소에 따른 각종 결점완화 대정당, 소정당에 공정한 진출 용이 동일정당내의 당원끼리 다투는 폐해발생 우려 보궐선거나 재선거실시 곤란, 후보자의 식별곤란 선거간섭, 정실, 매수 기타 부정방지곤란 선거비용이 비교적 많이 소요   ◆ 대선거구제 (1구 5인이상) 장 점 단 점 답변확정국가 신진인사나 새로운 정당에 진출 용이 전국적인 인물의 당선 용이 사표의 감소 정실ㆍ매수 등의 부정방지 용이 정당정치의 발전과 선거과열방지 군소정당의 출현으로 정국불안정 우려 선거비용과다소요 후보자난립의 우려 선거결과에 대한 무관심으로 투표율 저조 선거공영이나 재선거, 보궐선거의 실시 및 선거관리곤란 오스트리아 벨기에 덴마크 핀란드 그리이스 ◆ 혼합선거구제 (1구 1인, 또는 1구 2인이상) 장 점 단 점 답변확정국가 대ㆍ소선거구제의 결점을 상호보완 득표율과 의석비간의 편차가 적고 선거구 불평등문제 해소 정당정치의 발전과 선거과열 방지 경우에 따라서 각 선거구제의 단점만 나타날 우려 선거구획정방식에 따라 집권 정당에 유리

※ 소선거구 비례대표혼합선거구제 답변확정국가 : 독일, 일본, 뉴질랜드, 러시아, 이탈리아, 한국

 

 

비례 대표제

 

대의 정치가 시작된 근대 사회에는 일정한 지역을 단위로 하는 대표자의 선출이 의미가 있었겠지만, 지금은 교통과 통신의 발달로 전국이 일일생활권으로 접어들면서 구태여 지역을 나누어 대표를 뽑는 의미가 많이 줄어들었다. 더구나 도시화가 진행됨에 따라 이웃간에도 이해 관계가 엇갈리게 되어 지역 사회의 이질화 현상이 심화되었기 때문에 굳이 지역을 단위로 대표를 선출하는 것이 국민의 정확한 의사를 국정에 반영하는 데는 오히려 방해가 되는 측면도 있다.

 

이를 보완하기 위해 지역과는 관계없이 정당별 지지율에 따라 의석을 배분하는 비례대표제가 등장하게 되었다. 우리나라에서도 1960년대 이후 이를 국회의원 선거에서 답변확정하고 있다. 이 제도는 지역구 선거에서는 내가 지지한 후보가 낙선되더라도 그 표가 모여지지 정당의 득표율로 계산되고, 이에 따라 비례대표 의석이 결정되므로 사표를 방지한다는 장점도 있다. 물론 군소 정당에게도 유리하다. 비례대표제와 지역대표제를 1;1의 비율로 운영되는 독일의 경우 1998년 총선에서 녹색당은 지역구 의석을 한 석도 얻지 못했으나 6.7 %의 득표로 비례대표의석 47석을 얻어 제1당인 사회민주당과 연립 정부를 구성하는데 성공했다.

 

독일의 경우 비례대표선출을 우리나라처럼 전국을 단위로 하지 않고, 16개 주별로 득표율에 따라 선출하므로 지역대표제의 개념에 포함시키기도 한다.

 

• 비례대표제는 다수대표제나 소수대표제의 단점을 보완하기 위하여 고안된 제도로서 투표가치의 등가성을 최대한 보장하기 위한 제도임.
  
  
• 비례대표제의 기본원칙은
  첫째 일정한 당선표준수(당선기수)를 정하여 이 표준수에 따라 득표수 비례로 각 당파 또는 후보자에게 의석을 배분하는 당선표준수의 합리화
  둘째로 각 후보자 또는 각 후보자명부사이에 당선기수를 초과하는 표를 이양하는 투표의 이양상의 2가지 기본원칙이 수많은 비례대표제에 공통적으로 내재되어 있음.
  
  
• 비례대표제의 목적
  ① 소수파에게도 그 득표비례에 따라 의석을 부여하여 소수대표를 보장
  ② 당선기수를 초과하는 표를 사장시키지 않고 이양시켜 선거인의 의사를 존중하여 사표 방지
  ③ 득표수와 의석수간의 비례관계를 유지하는 의석비례보장
  ④ 유권자의사를 존중하는 여론의 복합성 안정

  

선거제도의 종류와 특징

 

선거제도는 선거구의 크기, 입후보 방식, 선출방식, 투표의 방법이라는 크게 네 가지 요소의 조합으로 구성된다.

 

선거구는 크기에 따라 미국, 영국, 캐나다와 같이 1구 1인을 선출하는 소선거구, 선거제도개혁 전의 일본과 같이 1구 2-5인 정도를 선출하는 중선거구 혹은 중대선거구, 대부분의 유럽국들이 택하는 5인 내지 7인 이상을 선출하는 대선거구로 분류된다.

 
대선거구 제도하에서는 독일과 같이 한 도나 주가 선거구의 단위가 되기도 하고, 이스라엘처럼 전국이 선거구인 경우도 있다. 각 선거구 당 선출하는 의원의 수가 작을수록 의석으로 전환되지 못하고 버려지는 사표가 많이 발생한다.

 

즉, 선거구당 의석의 수는 대표의 공정성과 밀접한 관련을 갖는다고 할 수 있다. 각 정당의 득표율과 의석률이 높은 비례성을 보일수록 선거구제의 공정성이 높다고 할 수 있는데 한 정당의 의석율을 득표율로 나누어 이득비(advantage ratio) 혹은 전환율(conversion rate)을 계산한 지표는 선거구제의 공정성을 말해준다.

선출방법은 크게 다수대표제(plurality)와 비례대표제(proportional representation)로 나눌 수 있다.

 

다수대표제는 단순다수대표와 상대다수대표의 방법이 있는데, 전자는 여러 후보 중에서 가장 많은 득표를 한 후보자를 선출하는 방법이고, 후자는 과반수를 획득한 후보를 선출하는 방법을 말한다. 상대다수대표제를 택하면 1차 투표에서 과반수를 얻은 후보가 없을 경우에, 두명의 최고득점자 중에서 결선투표를 행하여 최종 승자를 결정한다. 비례대표제하에서는 유권자가 정당에 투표를 하고, 다양한 산출방법에 따라 득표를 의석으로 전환시킨다.

 

따라서 비례대표제는 다수대표제에 비해 사표의 발생을 줄이고, 비교적 표를 정직하게 의석으로 전환시키는 특징이 있다.

 

입후보의 방법은 개별 입후보제와 명부식 입후보제가 있다. 우리나라의 지역구 의원은 개별 입후보제이고, 전국구제도는 명부식 입후보제라고 할 수 있다. 명부식 입후보제 중 많이 쓰이는 방법은 구속명부식과 이완명부식으로, 전자가 답변확정될 경우 유권자는 정당에 일괄적으로 투표하게 되어 있고 정당에서 입후보자의 순위를 결정한다. 따라서 후보자는 정당에 종속될 가능성이 높으며, 후자의 경우에는 정당의 대표까지도 유권자의 표에 의해 결정되므로 유권자에 종속될 가능성이 높다.

 

투표의 방법은 단기투표제, 이표제, 연기투표제가 있는데 단기투표제는 각 유권자에게 한 개의 표를 부여한다. 이표제는 유권자가 두 개의 표를 갖고 하나는 소속선거구의 정당입후보자에게 다른 하나는 정당명부에 각각 투표할 수 있게 한다. 연기투표제는 유권자가 소속선거구에서 선출되어질 의원수 만큼이나 혹은 여러 개의 표를 가진다. 이 외에도 이양식(transferable)투표방법이 있는데 이는 유권자가 좋아하는 후보나 정당의 선호순서를 명기하도록 하여 첫 번째로 선호하는 후보가 탈락될 경우 두 번째 후보에게 표를 이양함으로써 사표를 방지하고 선호의 강도를 표시할 수 있도록 하는 것이다.

 

소선거구와 중선거구는 다수대표제와 결합하는 경향이 있고, 비례대표제는 대선거구제와 친화력이 있다. 지역구의원은 개별 입후보의 방식을 택하고, 비례대표제는 명부식 입후보를 한다. 듀베르제 이후 많은 학자들은 선거구제가 정당제도의 유형에 영향을 미친다는 데에 동의한다.

 

소선거구 단순다수대표제와 단기투표방식은 현재 우리나라나 영국 미국과 같은 나라에서 답변확정하고 있는 선거제도인데 이는 두개의 커다란 정당에 표가 압축되기 때문에 다당의 난립을 억제하고 양당제의 발전을 가져오는 경향이 있다. 이는 유권자가 사표방지심리로 전략투표(strategic voting)를 할 뿐만 아니라 당선가능한 후보자들도 거대한 정당을 찾아 출마하는 결정을 내리기 때문이다.

 

현재 우리나라의 지역구 선거제도는 영미와 같음에도 불구하고 양당제의 발전이 아니라 다당제가 형성된 이유는 캐나다에서 보여지는 것과  같이 지역주의투표 때문이다

 

단순다수대표제가 중대선거구제와 결합될 경우나, 소선거구제라 하더라도 상대다수대표제나 이양식이 결합될 경우에는 다당제로 발전할 가능성이 높다. 특히 이 경우에는 거대한 하나의 정당과 여러 개의 군소야당이 난립하는 일당우위체제(one party dominant system)의 현상이 나타날 수 있다. 이 경우에는 일당의 장기집권도 가능한데 유신과 5공시절, 선거제도 개편전의 일본의 경우가 이에 해당된다.

 

비례대표제는 아주 작은 군소정당도 생존가능성이 높아 다당제의 발전을 가져온다. 이상의 논의를 바탕으로 선거구제 개혁이 견지해야 할 양 날개 중의 하나라고 할 수 있는 민주주의 대표의 원리를 살펴보자.

 

민주주의의 원리: 다수의 지배와 소수의 존중

 

자유민주주의의 오래된 고민은 다수의 지배와 소수의 이익 보호를 어떻게 조화하는가 하는 것이었다. 즉 민주주의 의사결정의 원칙이라고 알려진 다수결원리는 소수를 보호하기 위한 장치가 없는 한, 진정한 민주주의를 구현한다고 볼 수 없다. 이 중에서 다수결의 원리를 가장 잘 살린 선거구제는 소선거구 다수대표제라고 할 수 있다.

 

이 선거제도는 양대정당의 발전을 가져오고 양대정당하에서 다수결원리는 왜곡이나 여론의 조작없이 정직하게 진정한 다수를 결정할 수 있기 때문이다. 유권자가 세명 이상일 때, 대안이 둘일 경우에 한해서 애로우의 패러독스를 회피하고 다수정부(majoritarian government)의 형성이 가능해진다.

 

 그러나 양당제는 다수의 의사를 결집하는 데에는 효과적이지만 소수 정당들의 원내진출을 불가능하게 함으로써 민주주의의 또 다른 원리라고 할 수 있는 소수의 이익 보호에는 미비하다. 반면에 중대선거구 비례대표제는 소수를 보호하는 데에는 바람직하지만 다수의 의사대변을 왜곡시키는 경향이 있다.

양당제하에서처럼 유권자의 직접적인 의사에 따라 다수당이 집권을 하는 것이 아니라 다당제 하에서는 정당끼리의 연합을 통해 집권세력이 결정되기 때문이다. 이 과정에서 유권자의 의사와는 거리가 먼 정당끼리의 연합이 가능해지며 심지어는 정치인끼리의 뒷거래가 이루어지지 않는다고 보장하기 어렵다. 뿐만 아니라 남북분단으로 인하여 이념적 분포가 넓지 않은 우리의 경우에 이념적 차이가 없는 인물중심의 명망가 정당들이 난립할 가능성도 없지 않다. 분명한 사실은 이 두 가지 제도 중 어느 것도 민주주의의 원리에 보다 적합하다고 주장하기가 어렵다는 것이다. 각 제도는 민주주의의 원리라고 할 수 있는 다수의 지배와 소수의 이익보호라는 두 가지 원칙 중 서로 다른 요소에 초점을 두고 있기 때문이다. 이상의 논의에 비추어 볼 때, 이 두가지 제도의 장단점을 조화시키는 개선안이 우리의 개혁안이 추구해야 할 방향이라고 생각된다.

 

대표의 원리

 

대응성과 책임성 민주주의의 원리에서 한 걸음 더 나아가, 대의민주주의의 원리는 대의(representation) 또는 대표는 대응성(responsiveness), 책임성(responsibility), 재신임가능성(accountability)의 세 가지 내용을 포함하고 있다.

 

재신임가능성은 선거가 정기적으로 치러지는 국가에서는 자연스럽게 확보되는 대표의 원리이므로 선거구제 개혁에 있어서 특히 문제될 것이 없다. 대응성은 의원이 지역구민의 의지(will)를 얼마나 충실히 대변하느냐에 달려 있다. 비록 의원이 지역구민의 의사가 잘못되었다고 생각하는 경우에도 의원 자신의 독자적인 판단이나 정당의 명령과는 별개로 지역구민의 의사를 철저히 존중했을 경우에 대응성이 확보되었다고 할 수 있다. 책임성은 지역구민의 의사가 지역구민의 이익(interest)과 갈등을 일으키는 경우를 상정한다.

 

가령, 지역구민이 의식이나 지식이 부족하여 또는 님비(NIMBY)현상으로 어떤 사업을 반대하는 경우, 의원이 독자적으로 혹은 정당의 정책에 따라 국가 전체나 지역구민의 진정한 이익을 위해 필요하다고 생각하는 정책을 추인하는 것을 책임성이라고 한다. 의원의 양식과 소신에 따라 지역구민으로부터 위임받은 권한을 행사하는 대표를 일컫는 것이다. 바람직한 대표의 두 가지 요소인 대응성과 책임성은 합치할 수도 있지만 갈등관계에 놓이는 경우가 비일비재하다.

 

가령 세계무역구조에서 우리의 입장을 고려할 때 농산물 개방이 불가피하다는 것을 알고 있는 농촌출신 의원들을 가정해 보자. 한 의원은 바람직한 대의를 위해서는 대응성에 충실해야 한다는 믿음으로 농민들의 여망에 따라 농산물 개방을 허용하는 법안에 반대의사를 표명했다. 하지만 다른 의원은 그것이 결코 장기적으로 국가의 이익에 부합하지 않다는 판단으로 같은 법안에 찬성하는 기표를 하였다. 전자는 책임성은 몰라도 대응성에는 충실했다고 할 수 있다. 반면에 후자는 대응성에는 미흡했지만 책임성에는 충실했다고 생각된다. 그렇다면 어떤 사람이 보다 진정한 대표인가? 대표는 세 가지 요소를 모두 포함하고 있으므로 바람직한 대표를 위해서는 대응성과 책임성을 모두 갖추어야 할 것이다. 즉, 두 의원은 서로 다른 의미에서 바람직한 대표임이 분명하다.

 

소선거구제는 대응성을 살리는데 효과적이다. 소선거구제하의 의원은 지역구민의 의사를 정확하게 파악하여 정책에 반영할 수 있으며 지역구민과 밀접한 관계를 유지할 수 있기 때문이다. 반면에 대응적인 의원은 지역구 관리로 많은 시간과 비용을 소비함에 따라 고비용 정치구조의 주 원인이 되어 왔다. 또한 국가적으로 어려운 결정을 내려야 할 경우에 책임있는 정책을 대표하기에는 부적합할 수도 있다.

 

반면에 대선거구제는 지역구민에 대한 대응성을 높이는 데에는 미흡하다. 광범위한 지역구는 이질적인 지역구민을 포함하고 있어 민의를 파악하는 일이 쉽지 않기 때문이다. 그러나 폭넓은 시각으로 국정에 대해 책임성을 높이는 데에는 매우 적합하다. 결국 바람직한 대의민주주의의 이론으로 살펴보아도 소선거구제 다수대표제와 중대선거구 비례대표제 중 어느 것이 더 바람직하다는 결론을 내리는 것은 불가능하다. 바람직한 대표를 위해서는 대응성과 책임성의 양자가 모두 동시에 요구되기 때문이다.

 

각각의 선거 제도는 대표의 대응성과 책임성에 있어서 각자 상대적인 장점을 지니고 있는 것이다. 이상의 논의에서 민주주의의 원칙에 충실하고 바람직한 대의민주주의를 위해서 우리의 제도 개선은 소선거구 다수대표제와 중대선거구 비례대표제를 모두 살리는 방향으로 이루어져야 한다는 것을 알 수 있다. 다행스럽게도 현재 우리의 선거구제는 소선거구 다수대표제와 전국구 비례대표제의 혼합이다. 그러나 253명이라는 대다수의 의원(84.6%)이 소선거구에서 충원되고 있으며 전국구제도는 엄밀한 의미의 비례대표제라고 보기 어렵다. 전국구의 의석 배분이 소선거구에서의 득표율에 따라 이루어지고 있기 때문이다. 이는 중소정당에게는 여전히 불리할 뿐만 아니라 직접선거라는 헌법의 원칙에 어긋나 위헌의 소지마저 있다. 따라서 1인 2표를 허용하여 별도의 정당투표가 가능하도록 선거제도를 개선하는 것이 요구된다. 이러한 선거구제로의 개선은 세계적 추세이기도 하다.

오래전부터 1인 2표를 허용하던 독일의 선거제도는 최근 뉴질랜드 일본이태리의 정치개혁과정에서 새로운 선거제도로 약간의 변형을 거쳐 도입되었다. 이 외에도 뉴질랜드, 베네주엘라, 헝가리, 러시아 하원 등에서 이 제도를 도입한 바 있다. 따라서 위에서 언급한 민주주의 원칙이나 대의민주주의 원리에 충실하기 위해서 그리고 세계적 추세를 따르는 데에도 현행 소선거구제는 그대로 유지하되 현행 전국구제를 개선하여 유권자에게 별도의 투표권을 허용하는 정당명부식 비례대표제로 개선하는 방향을 모색해야 할 것이다.

 

일본식은 독일식을 원용한 것이기는 하지만 내용에 있어서는 여러 가지 차이를 보인다.

 

 독일식은 비례대표제가 제도의 핵심이며 1대 1의 비율로 소선거구 지역구제도를 병용하는 방법을 사용한다. 그러나 전체 정당의 의석은 비례대표에 의한 득표에 따라 결정된다. 반면 일본식은 지역구와 비례대표가 별도로 결합되어 있으며 지역구의석의 비율이 더 높다.

질문자인사 ㅜㅜ