정부, 민간단체, 학자들의 통일논의의 현실태와 문제점

북한인권문제의 국제화 방안


박흥순

박흥순은 1952년에 태어나
미국 남캐롤라이나 대학 국제정치학 박사학위를 받았고,
현재 선문대학교 국제UN학회장, 평화사상연구원을 역임하고 있다



1. 북한인권문제의 국제화의 필요성과 여건

1) 필요성


북한인권문제가 국제화되어야 하는 필요성은 무엇인가?

첫째, 북한인권문제의 국제화는 우선 북한인권상황의 심각성과 문제해결의 시급성에서 필요하다. 세계에서 가장 폐쇄된 북한정권의 철저한 인권유린으로 통제와 억압에 시달리는 북한주민과 당사자들의 생명과 인권을 보호해야하는 명분과 대의는 아무도 부인하지 못한다. 20만명에 이르는 것으로 알려진 북한 정치범 수용소의 비극적 현실은 지구상에서 가장 잔혹한 인권침해사례의 하나로 여겨지고 있다. 식량난이 극심해진 현재는 일반 주민들조차 도덕성의 상실, 생명에 대한 경시풍조 만연과 폭압적인 통치가 어우러져 비참한 생활을 계속하고 있다. 더구나 납북자, 국군포로, 이산가족 등의 당사자들은 지난 반세기동안의 고통은 물론 고령화와 사망으로 인하여 시급한 해결을 서두르지 않으면 안 된다. 그러므로 국제사회가 역사상 유례가 없는 인권문제의 신속한 해결에 관심을 갖도록 해야한다.

둘째, 민간 혹은 정부차원에서 국제사회의 지지와 협력을 얻음으로서 북한인권문제의 개선을 가져올 수 있는 가능성이 커진다고 보기 때문이다. 국제화제안은 한국 내에서의 북한인권관련 활동이 점차 기초를 닦아가지만, 국내활동만으로는 역부족이므로 국제사회의 협력을 강구해야 한다는 측면이 있다. 북한인권문제가 한국을 넘어 세계적인 차원에서 논의되고 국제사회의 관심과 지지가 커지게 되면, 북한이나 중국, 러시아 등 관련국가들을 설득하거나 압력으로서 작용할 것이고, 결국 북한정권이나 관련국가들의 태도나 정책변화를 가져올 가능성도 증대할 것이다. 특히 미국, 유럽국가 등 인권선진국에서 민간단체, 의회차원에서 북한인권문제에 대한 관심이 제고되면, 국민 전체의 여론형성과 적극적 정책으로의 변화를 가져올 수 있는 여지가 커질 것이다.

셋째, 북한인권문제에 대하여 국제사회의 논의와 지지가 증대함으로서, 역으로 한국 내에서 이 문제에 대한 정부와 국민들의 관심이 커지게 된다. 세계화, 정보화의 시대에서 외국정부나 민간단체, 주요언론의 보도 등 국제사회의 흐름과 여론은 한국의 국내정치와 사회에 반향을 일으키게 마련이다. 더욱이 북한의 인권문제 같은 중요한 남북한의 문제가 국내에서 소홀한 반면 국제사회에서 오히려 관심을 갖고 다룬다면, 이는 한국민의 정서와 여론을 자극하는 촉매제로서 인권문제의 논의의 활성화를 통하여 결국 적극적인 정부정책의 변화를 가져올 수 있을 것이다.


2) 국제화를 위한 국내외적 여건


위에서 언급한 바와 같이 북한인권문제의 논의가 활성화되지 못했던 근본적 혹은 상황적 제약요인이 여전히 존재하는 것이 사실이다. 그러나 최근의 국제사회의 움직임, 그리고 유엔에서의 논의, 주요 국가의 반응, 그리고 [북한인권시민연합]의 축적된 활동사업을 파악해 볼 때, 북한인권문제는 이미 국제화 되어가고 있는 것이 사실이다. 프랑스 동아시아인권회의, 프랑스 선언, 미국 의회의 청문회, 탈북자 방미 기자회견, 그리고 국내적으로 한국의 선언, 난민인정을 위한 유엔청원운동 등이 그 예이다. 그 구체적 사례를 보면 다음과 같다.


- 유엔인권선언 50주년을 계기로 북한인권문제가 국제사회에서 크게 다루어지는 계기가 되었다. 1998년 12월 프랑스 인권관계인사들이 주동이 된 [아시아민주주의자]회의는 아시아의 인권문제에 관한 회의를 개최하였는바, 이 중 강철환씨가 북한의 강제수용소에 관한 증언을 하였다. 이 회의는 피에르 리굴로 동아시아인권감시기구(Human Rights Watch-Asia)회장 등이 토론을 벌였고, 국제사면위원회, 국제인권연맹, 국제인권기구 등이 후원을 하였다.


- 미의회는 지난 3월 24일 하원 북한문제 청문회를 개최한 바 있다. 4월 22일에는 미 상원외교위원회 동아시아태평양소위원회가 북한 수용소의 실태에 관한 청문회를 개최하였다. 미 방위포럼재단(DEF) 주선으로 청문회의 증인으로 나선 강철환, 안명철, 이순옥씨 일행은 워싱턴 체재기간동안 8회의 언론 인터뷰를 가졌다.(시민연합 뉴스레터 30호, 99.5)


- 지난 5월 19일 미국 하원의 국제관계위원장인 벤자민 길먼의원(공화)은 중국으로 탈출한 북한 난민들을 구조하고, 한국 등 망명 희망국으로의 여행 경비 등을 지원하기 위한 (안)(North Korean Threat Reduction Act)을 의회에 제출하였다. 길먼위원장은 법안에서 미정부가 약 3000만 달러의 예산을 배당할 것을 규정하였다. 이 제안은 탈북자문제에 대한 최초의 법안으로서 한국이나 미국정부가 도외시해왔던 탈북자문제를 본격적인 정책으로 다루겠다는 움직임이다.(조선일보 5월 21일)


이러한 새로운 움직임을 계기로 북한인권문제가 보다 체계적이고 본격적으로 논의되고 접근되어야할 필요성이 더욱 커졌을 뿐만 아니라, 국내적인 시민차원의 관심과 운동을 넘어 한국사회의 주요한 인권문제, 정부정책의 주요사안, 그리고 국제사회의 문제로서 확대될 수 있는 긍정적 여건이 마련되고 있다.

그것은 첫째, 그 동안 국내외적으로 북한인권문제에 대한 관심이 꾸준히 증가되어 왔다는 점을 들 수 있다. 국내적으로는 1990년대 중반에 이르러 북한의 심각한 경제난의 결과로 탈북주민이나 이탈한 벌목근로자가 꾸준하게 증가하였고, 이들 중 일부가 한국에 귀순, 증언을 함으로서 북한인권문제의 실체의 일부가 증명되기 시작하였다. 또한 북한의 핵개발 의혹과 관련하여 국제사회가 북한체제와 정권 자체에 대한 관심을 갖고 파악을 하였다. 국내외의 언론기관, 국내 민간구호단체, 국제인권단체 등의 활동에 의하여 북한의 식량난 등 비참한 경제현실과 북한인권문제의 실체가 객관적으로 취재, 조사, 보도됨으로서 국내외적으로 북한의 인권위반 실상 등에 대하여 신빙성을 갖게 된 것이다. 또한 북한도 경제난을 완화하기 위한 방편의 일환으로 일부 국제사회의 지지와 원조를 희망하면서 북한의 어려운 실상을 노출하고 또한 외국기관의 방북을 허용함으로서, 부차적으로 북한인권의 문제가 함께 논의되기 시작하였다.

둘째, 1998년 김대중정부의 출범과 함께 정부의 국내인권문제에 대한 관심과 정책이 강화됨으로서, 전반적으로 인권개선에 대한 기대가 커졌다. 김대중대통령 스스로가 오랜 기간동안 인권탄압을 경험한 민주화 투쟁인사로서 인권문제에 대한 각별한 관심을 가지고 있다. 그러므로 이러한 경험을 바탕으로 그 동안 미전향 장기수 석방, 이른바 양심범 등 민주투쟁활동인사 석방, 국가보안법의 개정문제 제기, 국가인권위원회 설치안 제안 등 인권신장을 위한 제도적, 정책적 개선을 위해 노력하고 있다. 그러므로 한국에서 일반적인 인권문제에 대한 인식이 커지고 국민들의 정부차원의 인권향상에 대한 기대와 요구가 상승하면서 인권향상에 대한 정부의 의지와 정책에 변화가 생기게 되었다. 이러한 인권에 대한 관심은 더불어 현 정부가 대북정책이나 외교정책에서도 같은 정도의 의지를 보여야 한다는 요청과 함께 민간차원에서 북한인권문제의 논의가 활성화되는 계기가 되고 있다.

셋째, 국제사회에서 인권문제 자체의 성격과 논의의 변화이다. 1990년을 전후한 탈냉전 시대의 개막과 함께 국제사회는 국가안보보다는 인간안보(Human Security) 혹은 포괄적 안보(Comprehensive Security)의 차원으로 안보개념의 영역을 넓혀나갔다. 그리하여 단순히 국가안보나 군사안보보다는 오히려 비군사적인 영역으로 확장되고 있다. 즉, 인간중심의 안보로서 인간의 생존, 복지 나아가서는 인간의 존엄을 위협하는 많은 문제들－인권, 환경, 난민, 빈곤, 마약 등의 문제－을 포괄적으로 다루는 추세이다. 특히 인권의 문제는 국제사회의 중심과제로 대두하였다. 물론 이러한 경향은 유엔인권선언을 비롯하여 유엔을 중심으로 한 인권규범의 확대 및 인식 제고, 비정부간기구의 활동강화 등에 따른 결과이다. 또한 역설적으로 소말리아, 유고, 르완다 사태와 최근의 코소보사태에 이르기까지 탈냉전의 많은 지역분쟁이 이른바 복합적 비상사태(Complex Emergencies)로서 인종청소, 대량 난민발생과 유입 등의 인권문제들을 야기하면서 국제적 관심이 커진 때문이기도 하다.

넷째, 이와 관련하여 국제사회는 바야흐로 '인권'이 '주권'에 우선할 수 있다는 새로운 국제규범에 대하여 긍정적인 입장을 보이기 시작했다. 인권개념의 영역이 확산되고 한 국가의 인권사태가 인접국에 그리고 국제사회에 영향을 미치는 경우가 늘어남으로서, 이제 인권문제는 단순히 국내문제나 국가주권의 문제가 아닌 국제문제로서 간주되고 있다. 나아가서 코소보 사태에서 미국이 주도하는 NATO가 무력개입으로서 인권남용을 저지한 사례에서 나타났듯이, 잔혹한 인권유린이 있을 경우 그것은 국제사회가 정치적, 외교적, 그리고 무력적으로 간섭할 수 있는 정당한 관심사라는 측면에서 이른바 '인도적 개입'이 정당화될 수 있다는 정도까지 인권문제에 대한 인식이 바뀌게 되었다. 특히 이러한 추세는 미국을 비롯한 서방 선진국들의 인권문제에 대한 적극적인 태도와 정책에 의해서 주도되고 있다. 미국이 표방한 이른바 개입과 확대(Engagement and Enlargement)정책은 전세계에 걸쳐 자유시장경제의 확대와 민주주의제도의 정착을 목표로 하는 정책이며, 여기에서 인권의 보호와 신장은 핵심적인 내용의 하나이다.

다섯째, 그 동안의 축적된 민간차원의 활동노력이 소기의 성과를 낳고 있고, 점차로 그 역할, 위상 그리고 Know-how가 축적되고 있다. 1990년대에 접어들어 한국사회에서 시민단체의 성장이 급속도로 이루어졌고, 이러한 점은 북한관련 민간운동이나 민간단체의 경우에도 마찬가지이다. 특히 북한의 식량난과 경제난을 계기로 북한주민에 대한 인도적 구호 및 지원을 위한 본격적인 노력이 지속적으로 이루어지고 있다. 정부의 대북지원의 다변화와 함께 유엔을 중심으로 한 정부간 및 비정부간 기구의 대북지원이 활성화되고, 이와 함께 국내 민간단체들의 대북지원 활동도 꾸준하게 강화되어 왔다. 그리고 탈북인사들의 정치적 망명 혹은 한국귀순 문제가 지속적으로 대두되면서 민간차원에서나마 이들을 도와주기 위한 움직임이 시작되었다.

특히 [북한인권시민연합]은 아마도 이 분야의 최초 그리고 유일한 민간단체로서 역할을 하고 있으며, 짧은 역사에도 불구하고 권위있는 기구로서 꾸준한 성장을 하여왔다. 특히 북한인권문제의 국제화를 위하여 다양한 노력을 기울이고 있는 중이다. 그리고 주요언론의 북한실상에 대한 보도, 주요 국제기구의 북한 실상에 대한 보고서 및 보고회, 학술토론회 등은 일반시민을 비롯하여 학계, 연구소, 민간단체, 정부관계인사들의 북한인권문제에 대한 인식 및 관심을 제고시키는데 기여하였다.


2. 북한인권문제의 국제화방안 : 정부차원


북한인권문제의 국제화는 단순히 인권문제의 국제적 논의 확대만으로는 충분하게 이루어질 수 없다. 북한인권문제의 국제화를 위해서 그리고 국제화를 통한 북한인권문제의 개선을 위해서는 국내적, 정책적 측면 등에서 변화와 개혁이 필요하다.

북한인권문제의 개선을 위해서 가장 중요한 것은 정부의 정책과 의지라고 할 수 있다. 정부가 북한인권문제에 대하여 정부정책에서 어느 정도의 비중을 두며, 어느 정도의 우선순위를 두고, 어떠한 전략과 수단을 사용하여 이를 집행 혹은 지원하느냐가 관건이라고 할 수 있다. 북한인권문제의 국제화를 위한 다차원적인 접근방안으로서, 정부는 민간단체 혹은 국제기구와 협력하여 효과적인 정책방안을 마련하는 것이 필요하다.

정부는 우선 북한인권문제를 정부 대북정책과 외교정책의 주요목표 및 수단으로 삼는 공세적 외교 및 대북정책이 필요하다. 정부는 햇볕정책을 기조로 하되 적절하게 북한인권문제를 중요한 명시적 정책목표로 삼거나, 혹은 묵시적 정책으로 삼아 운영해 가는 병행정책이 필요하다. 물론 인권문제의 거론이 현 정부의 햇볕정책의 수행에 걸림돌이 될 수 있다는 비판이 있을 수 있다. 북한인권문제의 궁극적 해결은 북한 자체의 커다란 변화 혹은 평화적 남북통일의 전반적 과정을 통하여 해결하는 것이 바람직하며, 따라서 우선 북한과의 대화, 교류를 통하여 북한의 점진적인 변화를 유도하는 것이 급선무이며, 지금 인권문제를 새삼 문제삼는 것은 현실적으로 북한인권의 개선을 초래함이 없이 불필요하게 북한을 자극한다는 입장이 있을 수 있다.

그러나 한편으로는 북한과의 화해 및 유화정책을 추진하면서 다른 한편으로는 적절한 시기에 그리고 적절한 수준과 방법으로 인권문제를 제기 혹은 추진하는 것은 대북정책의 효율적인 수행 그리고 전략적 운영이라는 측면에서 결코 모순되는 것이 아니다. 오히려 강온전략 혹은 당근과 채찍을 적절하게 구사함으로서 포용정책의 성공 가능성을 높일 수 있다. 그러므로 정경분리 정책을 기조로 하여 정치적, 외교적 갈등에 관계없이 북한에 대한 경제적 지원이나 남북교류를 진행하더라도, 한편으로 정치적 영역에 있어서의 많은 현안 중에서 인권문제를 내세우는 것은 이른바 연계전략으로서 활용이 가능하다. 그것은 북한의 인권을 당장 개선하거나 해소하지 못한다 하더라도 북한에 대한 정치적, 외교적 압박을 행사할 수 있는 근거가 될 것이며, 국제사회의 관심과 지지를 끌어낼 수 있는 지렛대가 된다. 북한이 어느 정도 남한과의 교류 또는 미국과의 관계개선이 이루어지는데 대한 기대가 커지는 시기에, 북한으로 하여금 양보를 할 수 있도록 압박을 가하는 등 인권문제를 거론할 필요가 있는 것이다.


1) 유인책

이러한 북한인권문제의 적극적이고 공세적인 활용정책과 관련하여 다음과 같은 정책과 전략을 취할 수 있다.


(1) 북한의 인권개선에 대한 호응으로서 정치적, 외교적, 경제적 유인책(Incentives)을 제시한다. 가장 적극적인 방법은 북한이 관련인권문제 즉, 가령 정치범 수용자 석방, 탈북자 소환중지 조치 등의 개선을 하는 경우 이에 대한 적극적 급부를 제공하는 것이다. 북한의 (정치적, 군사적인) 부정적인 행동에 대하여 이를 도외시하고, 정경분리정책 하에서 경제논리 혹은 인도적 논리에서 북한에 대한 지원을 지속하는 한편, 북한의 (정치적인) 긍정적 행동에 대해서는 정경연계(linkage)정책 하에서 사안에 따라 적절한 경제적, 외교적, 정치적 보상을 하는 것이다. 가령 정치범수배자의 석방, 국군포로의 석방 등이 이루어질 때, 그때마다 북한에 대한 적절한 혜택을 줌으로서, 점진적으로 북한인권개선을 유도하는 것이다. 그리고 이에는 미전향 장기수와 국군포로의 맞교환 등 포괄적인 방법이 포함될 수 있다.

이러한 공개적 접근방법 이외에 비공개적 방법을 사용할 수도 있을 것이다. 즉 후자의 경우 이른바 '조용한 외교'(Quiet Diplomacy)를 통하여 이면합의 등 정치적, 외교적 타결을 시도할 수 있을 것이다. 즉, 인권문제야말로 안보, 국방문제에서 핵개발 의혹을 감추고 싶은 것처럼 북한이 가장 감추고 싶은 취약성이라는 점에서 북한의 체면을 지켜주면서 거래할 수 있는 방안이다. 통일이전 서독이 동독의 정치범 등 죄수들을 동독과의 거래를 통하여 석방하고 서독으로 이주시킨 방법이 그 예가 될 수 있다.


(2) 보다 획기적인 방법으로는 어느 시점부터 이른바 인권문제의 빅딜을 시도한다. 북한에게 있어서 지난 반세기동안 그리고 지금도 자행되고 있는 인권탄압문제가 북한정권의 가장 큰 부담이 되고 있는 현실에서, 북한이 과거로부터 자유롭게 이 문제를 해소하도록 유도하는 것이다. 즉, 앞에서 언급한 북한관련 인권현안문제에 대하여 북한이 현저한 인권개선안을 내놓을 경우, 과거 북한의 인권문제를 일체 불문에 붙이는 것이다. 남한정부는 북한에 대하여 상응하는 각종 혜택을 제공하며, 이렇게 일괄타결된 인권문제는 정부나 남한국민이 이를 대승적으로 용서하고, 서로 정치적으로 이용하지 않는다는 공약을 하고 이를 지켜나가는 것이다. 말하자면 북한에게 대사면을 단행하여 백지상태에서 다시 시작할 수 있는 이른바 제로옵션(Zero Option)을 주는 것이다. 이는 북한의 핵개발과 관련하여 북한의 핵개발 중지 및 핵개발 의혹 해소를 조건으로 경수로 제공 등을 약속한 1994년 제네바협정의 타결과 같은 맥락이다.


(3) 이와 관련하여 현재 정부가 이른바 냉전구도의 해체의 방안으로 제시하고 있는 남북간의 일괄타결안에 북한인권문제의 해결을 포함시킬 수 있다. 즉, 북한의 핵의혹 해소, 미사일 개발중지 등을 조건으로 미국의 대북한제재 종식, 북미 수교, 대폭적인 경제지원 등의 단계적 방안이 제시되고 있는바, 여기에 북한의 인권문제를 포함시키는 것이다. 정부가 지적하듯이 대북한 인권정책은 결국 통일정책의 일부라는 점에서 정치적, 군사적 안보위협의 해소와 함께 북한의 인권상황 개선, 인권탄압남용 해소 등이 이 제안에 포함하는 것이 그 방안이다. 그리고 UNHCR 등의 접근을 보장하는 등의 조치를 부과할 수 있다.


(4) 내부적으로 정부는 북한에 대한 인도적 지원과 연계하여 식량 등 인도적 지원이 북한의 정치범 수용소 등 최악의 인권탄압남용 지역에 배분될 수 있도록 조건을 부과할 수 있다. 더 나아가서 북한에 대한 지원에서 전체 지원량 중 일정비율은 반드시 북한인권의 개선에 쓰여질 수 있도록 명시적 혹은 묵시적 정책을 세울 수 있다. 즉, 통일관련 정부 부서나 민간단체들은 내부적으로 북한에 대한 인도적 지원금액의 최소한 약 10분의 1, 혹은 20분의 1의 비율로 북한인권개선을 위한 지원을 하도록 하는 것이다. 가령, 현재 약 6,560억원에 달하는 '남북협력기금'의 일정부문을 인권개선을 위한 방안이나 프로그램, 혹은 인권관련단체의 활동을 지원하기 위하여 배당할 필요가 있다.


2) 정치적, 외교적, 도덕적 압력


정부는 위에서 언급한 유인책과 관련하여 적절한 방법으로 북한인권개선을 위한 다양한 압력을 사용할 수 있다. 이러한 방법은 남한이 북한에 대하여 행사할 수 있는 보기드문 영향력 혹은 협상의 지렛대가 될 수 있다는 점에서 중요한 수단이 된다.


(1) 정부는 남북관계의 진척에 따라서 적절한 시기에 적절한 방법으로 북한인권의 개선에 대한 압박으로서, 가령 진행중인 회담의 일시중지, 경제원조 일시중지, 경제교류 연기 등 다양한 외교적 압박을 가할 수 있다. 현재의 햇볕정책은 그 일관성을 지나치게 강조한 나머지 그 햇볕정책을 운용하는 방법과 수단이 경직화되고 정책대안의 선택의 폭이 좁아들게 되어, 오히려 정북의 대북정책 운용이 비효율적으로 전개되는 측면이 있다. 이러한 햇볕정책의 운영에 재량성을 발휘하여 북한의 행동에 따른 적절한 압박을 가하는 것이 필요하다. 가령 위에서 지적한바, 인권개선을 위한 각종 유인책의 제공과정에서 북한의 공약 불이행 등이 나타날 경우, 북한에 대한 원조중지 등을 부과함으로서 북한이 받는 현재의 이익과 기대이익을 박탈하는 것이 한 방법이다. 북한으로 하여금 인권개선에 관한 노력과 성의없이는 국제사회의 혜택을 기대하기 힘들다는 것을 인식시킬 필요가 있다. 미국의회가 미행정부로 하여금 중국의 인권문제와 연계하여 무역에서의 중국의 최혜국대우(MFN)의 연장여부를 결정하게 하는 것이나, 나아가서 중국의 인권문제와 세계무역기구(WTO) 가입문제를 연결하는 것이 참고가 될 수 있다. 또한 미국의회가 냉전의 절정기에도 구 소련에 대한 곡물수출과 관련하여 소련정부의 소련 내 유태인들의 해외이주허용 여부를 수출부대조건으로 걸었던 이른바 잭슨수정안(Jachson-vanik Amendment)등이 그 예이다.


(2) 정부는 외국정부와의 관계에서 북한에 영향력을 미칠 수 있는 국가들을 통하여 북한인권개선을 추진해야 한다. 물론, 한반도관련의 4강인 미국, 일본, 중국, 러시아 등의 역할이 남북관계 개선과 한반도의 통일에서 전반적으로 중요한 역할을 할 수 있다는 점에서 이들과의 관계 및 외교는 한국의 커다란 관심사항이다. 우선 중국은 북한의 개혁개방을 위한 모델이 될 수도 있다는 점에서 중국의 영향력이 크게 작용할 수 있다. 그러나 이미 언급했듯이 그 스스로의 인권문제에 봉착하고 있는 중국은 인권문제에 관한 한 북한에 대하여 직접 관여할 만한 입장에 있지 못하다. 그러나 가령 중국이 적어도 탈북자의 색출이나 북한강제송환에 적극 나서지 않는 등 소극적이거나 중립적인 입장을 취하거나 혹은 나아가서 그들이 난민지위를 인정받을 수 있도록 설득하는 것은 가능할 것이다. 러시아도 북한인권문제에 관하여 별로 영향력이 없거나 의지가 없다고 보여지지만, 중국의 경우와 같이 난민문제에 관한 이해를 구할 수 있을 것이다.

특히 그런 점에서 정부는 미국과 영국, 불란서 등 서방의 선진국가들, 혹은 인권문제에 관심을 가지고 있는 북유럽국가 및 캐나다 등과 공조하여 북한의 인권문제가 북한과의 관계에서 거론되도록 하는 등의 대북한 공조를 취하는 것이 필요하다. 현재 미국행정부가 의회제출을 준비하고 있는 [페리 보고서]가 북한의 인권상황에 대한 내용과 그 해소방안을 포함하고 있지는 않은 것 같다. 앞으로 북한인권문제가 이 국가들의 주요한 관심사로서 외교정책의 우선순위가 되도록 설득하는 것이 필요하다. 나아가서는 이 국가들의 정부는 물론이고, 의회의 역할이 활용될 수 있도록 정부차원의 혹은 한국 국회차원의 협력과 공조가 필요하다.


(3) 뿐만 아니라 정부는 이들 선진국들에 기반을 둔 인권관련 NGO 등 각종민간단체, 연구소 등이 북한인권문제에 관심을 갖도록 지원할 필요가 있다. 물론 이들 NGO들이나 연구단체들은 그 재정이나 활동에서 그 독자성과 독립성을 강조하기 때문에 한국정부차원의 접근이나 지원에 대해서 반드시 호의적인 것은 아니다. 그러나 종래 한국정부가 오랫동안 한국자체의 인권상황 때문에 국제사면위원회의 활동에 비판적이거나 소극적인데 비해서, 이제는 보다 적극적으로 이들의 활동을 지원하고 필요한 정보를 교류할 수 있도록 해야 한다. 정부는 국제기구나 NGO 등 대북한 관련기구들의 대북지원이나 정책에서 북한의 인권개선을 부대조건으로 설정하는 등 다자적프로그램을 통하여 북한을 유도할 수도 있을 것이다.


(4) 정부는 유엔을 비롯한 국제기구나 국제회의에서 북한인권문제를 지속적으로 제기해야 한다. 한국의 인권상황이 꾸준하게 개선되고 전반적인 국력이 향상됨으로서 한국은 보다 적극적으로 인권문제의 거론에 나설 수 있는 여건을 가지고 있다. 유엔은 창설이래 인권문제의 공식적이고 보편적인 다자기구로서 인권신장에 커다란 기여를 하여왔다. 유엔은 세계인권선언, 유엔헌장을 비롯하여 약 80개 이상의 각종 조약, 규약, 협약을 통하여 인권규범의 확산과 인권보호에 기여하였다.

특히 인권보호와 관련하여 경제사회이사회 산하의 53개국으로 구성된 인권위원회(Human Rights Commission), 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약(B규약) 및 그 의정서(C규약)와 관련된 26명의 전문가로 구성된 인권이사회(Human Rights Committee), 그리고 소수민족차별금지 및 보호규약에 의거한 소위원회(Sub-Committee) 등의 기구를 통하여, 인권현안문제에 관여하고 있다.

이러한 유엔관련기구에서 북한의 인권문제에 대하여 취할 수 있는 조치는 여러 가지가 있다. 무엇보다도 북한인권문제가 지속적으로 안건으로 제기되고 거론되는 것 자체만으로도 국제사회의 주목과 관심을 이끌며, 북한 혹은 해당사안들에 대한 국제적 압력으로 작용할 수 있다. 그리고 인권위원회 등 이들 기구들은 특별위원회, 보고관, 보고서를 통하여 인권문제에 대한 제소 등에 관하여 필요한 조사 등을 할 수 있다. 물론 이 기구들이 이러한 조사나 보고서를 통하여 그 문제에 대한 시정이나 개선에 대한 구체적 요구를 할 수 있거나, 강제력 있는 수단이나 장치를 갖고 있지 못하다. 대부분 그 이행은 전적으로 해당국가의 자발적인 협조여하에 의해 영향을 받는다. 그러므로 국가주권의 원칙과 내정불간섭의 원칙에 따라 유엔인권기구들은 해당국가들을 요주의 국가(Black Lists)로서 도덕적 제재(Moral Sanc- tions)라는 수단을 사용하는 것이다. 1997년에 이어 1998년에도 유엔인권소위원회에서 북한인권의 개선을 촉구하는 결의문이 답변확정된 바 있는데, 북한이 1997년 8월 이러한 제재에 대하여 협약탈퇴를 협박하는 등 반발을 한 것은 북한이 국제사회의 여론을 결코 무시할 수 없음을 반증하는 것이다.

한국은 이미 수 차례 인권위원회 이사국으로서 선임되어 활동하고 있으며, 소위원회 위원으로서 활동하고 있다. 금년 홍순영 장관이 인권위원회에서 한국의 외무부장관으로서는 처음으로 연설을 한 것은 한국정부의 관심을 나타낸 것이다. 한국은 인권문제에 더욱 자신감을 갖고 보다 적극적으로 북한인권문제를 거론할 필요가 있다. 한국이 이러한 국제기구를 북한인권과 관련하여 적극 활용하기 위해서는 지속적인 자료와 정보의 수집, 인권문제 전문가의 양성, 참여가 필요하다. 또한 인권관련 위원회에는 외교관 등 정부관계자는 물론 학자, 연구인력, 민간단체의 관계인사들을 공식, 비공식협의, 정부대표단, 자문단 등으로 참여시킴으로서, 이 문제에 대한 충분한 논의와 대안을 개발할 수 있어야 한다.

정부는 또한 유엔의 각종 전문기구 및 프로그램에 적극 참여하고 각종제도를 적극 활용하여야 한다. 가령, 정부가 북한탈북자와 관련하여 유엔난민고등판무관실(UNHCR)과의 협조를 강화함으로서, 이 사안에 대한 이해와 관여를 요청하는 것이 필요하다.


(5) 한국 내부에서 북한인권문제에 대해서 특히 국회의 발언권이 보다 증대해야 한다. 국회는 국민의 의견을 바탕으로 정부정책에 대한 영향력을 강화하여, 정부정책을 뒷받침하는 것은 물론 필요에 따라 정부정책을 견제 혹은 통제함으로서 대북정책의 효율화를 기하는 것이 요청된다. 그 구체적 내용은 선진 민주주의 국가들처럼 한국의 국회 또는 국회의원들은 대북관련 법안의 심의, 결의문, 특별보고서, 청문회 등을 활성화하는 것이다. 이를 통하여 사안에 대한 보다 정확한 현황파악, 건전한 비판과 정책대안의 제시가 가능하게 될 것이다. 대북인권문제의 활발한 논의는 국민전반에 걸쳐 이 문제의 심각성과 중요성을 인식시키고, 전반적으로 국민의 이해와 지지를 확대하여 정부정책의 정당성을 확보하는데 반드시 필요하다.

정부정책의 자동 승인이나 지지가 아니라 때로는 정부정책과는 다른 입장을 제시함으로서, 민주주의의 다원화된 의견이 전체적으로 정부의 외교정책이나 대외정책, 그리고 이에 따른 협상력을 강화하여 국가이익을 제고하는데 기여한다. 가령, 미국에서 행정부와 의회의 갈등이 대부분 미국의 이익을 극대화하는 방향으로 운영되는 것을 교훈으로 삼아야 한다.

이러한 국회의 기능은 특히 현재와 같이 대통령과 행정부가 주도하는 대북 포용정책의 전개에서 그 문제점을 차단할 수 있다는 점에서 매우 필요하다. 또한 나아가서는 국회는 활발한 논의를 바탕으로 주요 국가와의 의회 외교, 의원 외교를 통하여 국제사회에서 북한인권문제에 대한 관심을 제고하고, 각국의 의회가 행정부를 상대로 이 문제에 대한 입장을 반영하도록 설득하는 노력이 필요하다.

동시에 한국 내부에서 인권상황을 개선하고 제도적, 법적 정비를 함으로서, 국제사회에서 신뢰받을 수 있고 정당성을 가진 사회를 이룩하는 노력이 병행되어야만 통일정책의 정당성과 리더십을 발휘하는 것은 물론이다.


3. 북한인권문제의 국제화방안 : 민간단체 차원


1) 인권문제에서의 NGOs의 역할


비정부간기구는 특정한 영역에 있어서 국가 내의 혹은 국제사회의 관심사항을 위해 활동하는 자발적 조직체이다. 민간단체들은 정부나 국가가 다루는 많은 문제들의 대안을 제시하거나 혹은 정부가 다루지 않거나 다룰 수 없는 문제들을 다룬다는 점에서 다원적 민주주의 국가의 시민운동의 연장으로서 조직, 활동하는 것이 대부분이다. 이러한 시민단체는 다양하고 신축성 있는 활동을 전개할 수 있고, 때로는 정부의 공식적인 정책을 보완하거나 정책에 반대되는 입장을 취할 수도 있다.

민간단체는 정부의 입장에서도 그 활동이 보장되고 지원이 강화되는 것이 필요하다. 특히 북한인권문제 같은 대외정책에 관련된 사안에서는 정부의 위신이나 공식적 입장을 훼손하지 않으면서 정치적으로 민감한 문제를 거론할 수 있다는 점에서 정부의 입장에서 긍정적으로 평가되어야 한다. 더구나 권위있는 인권단체의 보고서나 입장은 객관적이고 신빙성있는 자료 혹은 증거로서 정부의 정책에 신뢰도를 제고시키는데 기여할 수 있다. 또한 정부 대 정부나 의회 대 의회 등 국가적 차원의 교류 이외에, 국민 대 국민 혹은 민간차원의 상호교류를 통하여 사안에 대한 국내적 지지기반과 국제적 연대를 강화함으로서 타국 국민과 여론층의 이해와 지지를 확보할 수 있는 중요한 수단이 될 수 있다. 그러므로 정부는 자발적인 국민들의 민간단체활동을 정책적, 재정적으로 지원하는 것이 필요하다.

북한인권문제에 관하여 일반적으로 민간단체들이 취할 수 있는 일반적 활동들은 다음과 같다.

① 정보수집 : 인적, 물적 자원을 이용하여 북한인권문제의 실상에 관한 각종 보고 및 자료를 수집하고 이를 적절하게 활용한다.

② 여론 조성 : 인권적 혹은 인도적 차원에서 북한인권문제의 심각성을 알리고 그 해소를 위한 정부 및 국민 차원의 정보제공, 탈북자의 기자회견, 청문회 개최, 청원운동, 뉴스레터 발간, 언론 홍보 등을 들 수 있다.

③ 연구 및 조사 : 학자, 연구원 등으로 하여금 북한인권문제에 대한 체계적인 분석, 연구를 통하여 보다 객관적이고 체계적인 실상의 파악, 정책의 대안제시를 할 수 있다. 이런 연구결과는 보고서, 정책제안서 등으로 발간하여 관계기관 및 전문가들의 자료로서 활용한다.

④ 로비활동 : 직접적으로 정부, 국회 등을 상대로 대북정책, 외교정책에 관련된 정책 답변확정, 변화 촉구, 탄원서, 입법청원, 청문회 개최 등을 한다.

⑤ 직접적 구호활동 : 북한 탈북주민의 재정 지원, 망명 및 한국 귀순 주선 등 피해당사자들의 생존을 보호하고 인권을 개선할 수 있는 구체적인 활동을 전개할 수 있다.

⑥ 국제캠페인 : 국제사회의 관심있는 인권단체 혹은 학술단체, 그룹과 연계하여 북한인권문제에 대한 학술회의 및 성명서 발표, 기자회견, 선언문 작성 등을 함으로서 국제사회의 인식전환과 도덕적 힘을 사용할 수 있다.


2) 국제화를 위한 NGOs의 요건 및 활동


국내 NGOs 독자적으로 혹은 정부의 지원하에 북한인권문제의 국제화를 추진할 수 있다. 보다 체계적으로 그리고 지속적으로 북한인권문제의 국제화를 위해서는, 한편으로는 관련 NGOs 자체의 국제화를 추진하고, 다른 한편으로는 그 활동의 성격과 범주를 국제사회로 확대하는 노력이 필요하다.

첫째, NGOs는 내부적으로 그 성격과 활동에서 정체성을 확보해야 한다. 민간단체들은 특정한 문제에 국한하거나 아니면 포괄적으로 북한인권문제를 다룰 수 있을 것이다. 그리고 그 활동은 앞에서 언급한 북한인권관련 자료 및 정보수집, 홍보, 연구 및 조사, 모금 및 구호, 로비 등 다양한 활동을 전개할 수 있다. 그러나 제한된 재정과 인적자원을 고려할 때 단체의 활동목표와 범주를 확실히 하고, 활동의 우선 순위를 정립하고 체계적이고 효과적인 활동이 되도록 그 정체성을 확보하여야 한다. 가령 북한인권문제에 대해서도 포괄적으로 보면 국제사면위원회는 진보적이고 공세적인 입장을 취하면서 주요 인권침해 사례에 대한 보고서를 내는 등의 활동을 하는가 하면, 미국의 프리덤 하우스(Freedom House)는 보수적인 입장에서 국제사회의 인권문제를 연구하는 연구단체의 성격이 강하다.

둘째, 이와 관련 NGOs의 전문성을 강화하는 것이 요망된다. NGOs의 성공여부는 재정과 더불어, 인적자원의 역량이 매우 중요하다는 점에서, 가급적 유능한 인력을 활용할 수 있어야 한다. 그 활동 목표와 정도에 따라서 관련학자, 연구자, 관계전문가 등을 공식적, 비공식적으로 연계하거나 참여시키는 방안이 필요하다. 특히 국제화를 위해서는 외국어의 구사능력을 갖춘 인력의 확보 등 국제적 수준에 걸맞은 전문성을 갖추어야 할 것이다. 그러나 정부나 국회같은 국가기관의 지원은 부당하게 직접적인 관여나 영향력을 행사하여 NGOs의 정체성이나 독립성, 공정성에 문제를 초래하지 않도록 주의하여야 한다. 또한 NGOs 스스로도 외부로부터의 지원이 그 단체의 명성이나 신뢰도를 훼손하지 않도록 그 활동에서 스스로의 엄격한 원칙과 기준을 지켜나가야 한다.

셋째, NGOs는 외국의 그룹, 인권단체 혹은 국제적 인권단체들과 제휴하거나 연대를 강화하여야 한다. 특히 북한인권문제에 관심을 가지고 있는 선진국의 NGOs, 민간단체, 의회, 연구소 등과 협력할 경우 그 활동이 보다 효과적으로 이루어질 수 있다. 그 활동내용은 위에서 언급한 활동을 대상으로 다양한 형태의 협력이 추진될 수 있다. 이는 아직 한국의 인권관련 단체들의 조직이나 재정, 노하우가 취약한 측면에서 조직과 광범위한 영향력을 가진 선진국의 민간단체를 활용할 수 있다는 점에서 필요하다. 한국의 NGO들은 한국내의 정보나 인적자원을 그리고 외국단체나 국제단체들은 국제적 네트웨크의 접근을 용이하게 할 수 있다는 점에서 상호보완적인 입장에 있다.

넷째, [북한인권시민연합]을 비롯한 민간단체들이 유엔의 비정부간기구 협의자격(NGO Consultative Status)을 획득하도록 한다. 이러한 자격은 유엔경제사회이사회 및 그 산하단체 혹은 전문기구의 각종 회의에서 북한인권문제를 거론 혹은 서면제출, 홍보함으로서 인권문제가 국제적 차원에서 공식적으로 그리고 정기적으로 다루어질 수 있는 기회의 폭을 넓히게 된다. 1996년이래 유엔은 UN NGO 자격을 획득할 수 있는 자격을 완화하여 순수한 국내 NGOs에게도 자격신청이 가능하도록 하였다. 현재 한국의 4개 민간단체가 협회자격을 인정받고 있는데 인권관련단체는 아직 존재하지 않는다.


4. 결론


위와 같은 방안들은 북한인권문제의 국제화를 위해서 취할 수 있는 여러 차원의 다양한 방안들을 제시한 것이다. 이러한 바람직한 방안은 서로 보완적이기도 하고 혹은 모순되기도 한다. 더구나 이러한 방안들 중 어떤 선택을 하고 또한 그들을 적절히 활용하느냐 하는 것은 정부나 혹은 민간단체의 판단과 의지에 달려있다. 특히 정부가 북한인권문제에 대하여 어떠한 인식과 실현의지를 갖고 있느냐 하는 것이 매우 중요하다. 특히 현 정부 하에서 북한포용정책의 기조아래 북한인권문제가 어떤 의미와 성격, 그리고 우선순위를 갖느냐 하는 것, 그것이 포용정책의 일부분으로서 활용될 수 있느냐 하는 견해와 정책의 선택은 북한인권문제의 개선여부에 커다란 영향을 미칠 것이다.

국제사회에서 북한이 세계인권의 사각지대로서 인식되고 있으며, 어느 정도까지 그 실상도 알려지게 된 것은 중요한 변화이다. 그리고 이 과정에서 민간단체를 비롯한 국제사회의 다양한 관심이 이바지하였고, 또한 그러한 관심이 국제화를 가속화하고 있다. 이러한 때에 정부의 새로운 정책전환이 필요함은 물론이다. 정부의 북한인권개선을 위한 우선순위가 북한주민 전체의 전반적인 고통해소를 위한 식량난 해소이어야 하는가 아니면 국군포로송환이나 정치범수용소 수감자 혹은 탈북자이어야 하는가에 관한 판단과 정책의지가 필요하다.

장기적이고 전략적인 입장에서 보면 결국 북한사회 전체의 개방과 변화에 의해서만이 북한인권의 전반적인 개선을 가져올 수 있다는 입장이 옳다. 한국정부의 현재 포용정책의 기조는 북한에 대한 경제 협력의 강화, 남북교류의 확산 등을 통하여 북한이 '정상적인 국가'(Nomal State)로 변화하도록 북한체제의 구조적 변화를 유도하는 것이다. 북한인권문제는 북한에게 있어서 바로 그들의 체제 또는 정권유지 문제와 관련된 중대한 사안으로 여겨진다. 그러므로 북한자체의 개혁, 개방 등 스스로의 변화가 없는 한 북한인권의 현저한 개선이 어려운 측면이 있다.

그러나 이러한 장기적이고 포괄적인 접근방법만으로는 부족하다. 단기적이고 전술적 측면에서 보면 인권문제에 관하여 북한에게 대폭적인 양보 혹은 적절한 압박을 통하여 새로운 접근을 시도하여야 한다. 경제적, 정치적, 도덕적으로 자신감이 있는 한국이 주도권을 갖고, 북한에 대한 지렛대와 채널을 구축하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한 국제사회에 북한의 인권 실상에 관한 객관적이고 신빙성 있는 실체 파악과 국내 및 국제인권단체의 신뢰성 있는 활동을 지원 또는 활용하는 것이 요구된다. 즉, 남북관계의 총체적 개선이나 북한체제의 변화로 인한 북한의 인권개선을 추구하는 정책을 기조로 하되 동시에 북한으로 하여금 인권개선에 관한 노력없이는 국제사회의 혜택이나 협조를 기대하기는 힘들다는 점을 주지시키는 외교전략의 구사가 필요하다.

남한의 인권문제가 북한의 인권문제제기의 걸림돌이 되어야 하는 것은 아니다. 즉, 남한의 인권문제 때문에 북한의 인권문제를 거론할 수 없다거나 또는 해서는 안 된다는 논리는 적절치 않다. 더구나 국민의 정부 하에서는 이런 점에서 보다 떳떳할 필요가 있다. 정부나 민간차원에서 북한인권개선의 가능성에 대하여 인내와 용기가 필요하다. 통일정책의 전개라는 측면에서, 통일과정에서 혹은 통일 이후의 북한인권문제를 염두에 두고 이를 효과적으로 접근하는 지혜가 요구된다. 그런 의미에서 북한인권의 개선이나 해소를 위한 국제화 노력은 남북화해와 궁극적으로 통일을 위한 노력으로서 본격적으로 추진되어야 한다.