대통령제와 의원내각제의 차이점(내공25!!)

I. 의원내각제

1. 개념과 본질

① 집행부의 이원적 구조

집행부는 대통령(군주)과 내각의 두 기구로 구성된다.
대통령(군주)은 명목상의 국가원수이며 실질적 집행권은 내각에 귀속된다.

② 내각의 성립과 존속의 의회에의 의존
내각의 수반이 의회에 의해 선출되고 내각이 의회에 대하여 연대하여 정치적 책임을 진다.

③ 의회의 내각불신임권과 내각의 의회해산권에 의한 권력적 균형
내각불신임권과 의회해산권을 통하여 입법부와 집행부간에 권력적 균형이 유지된다.

④ 입법부와 집행부간의 공화와 협조
법적으로 분리·독립된 입법부와 집행부가 정치적으로는 밀접한 공화·협조관계를 유지한다.
각료와 의원의 겸직, 집행부의 법률안제출권, 각료의 의회출석발언권 등이 인정된다.

2. 형성과정

청교도혁명 이후 국왕과 의회간에 권력투쟁의 격화
명예혁명을 고비로 의회주권 내지 의회우위의 원칙이 확립되고 입헌군주제 완성
의회를 대신하여 집행권을 행사하면서도 의회의 통제에 따르는 기관으로 국왕자문기관인 추밀원을 이용한 내각이 등장 --> 후에 국왕의 내각은 의회의 내각으로 변모

3. 실태

① 영국

i) 19c 의원내각제

1832년 보통선거권 인정을 중심으로 한 선거제도 개혁으로 하원이 정치적 의사결정의 중심무대로 되고 하원 우위의 정치구조가 확립. 내각은 하원의 집행위원회와 같은 성격을 갖게 됨.

ii) 20c 내각책임제
산업사회의 발전으로 입법수요 및 전문입법의 필요성이 증대됨에 따라 내각의 지위 향상
선거개혁으로 정당조직이 중앙당중심으로 정비되고 중앙당의 통제력과 지도력이 강화됨에 따라 수상이 하원의 다수당을 이끌게 되는 정당정부가 성립됨. 이에 따라 하원의 기능은 내각의 정책을 추인하는 기관으로 변질.

iii) 오늘날의 수상정부제
정당정치 및 여론정치의 발달로 선거의 성격이 국민투표적 성격을 띠게 됨에 따라 다수당의 지도자인 수상은 직선대통령과 같은 민주적 정당성이 인정되어 수상의 권한이 크게 강화됨.
수상의 내각인선에 대한 국왕의 거부권이 폐지되고 내각(수상)과 국민과의 직접적인 유대관계가 형성됨에 따라 수상정부제가 성립됨.
수상의 우월적 지위, 양당제를 기반으로 다수당에 의한 내각구성, 내각 대 의회의 관계가 다수당 대 소수당의 관계로 변질 --> 내각의 우월성, 의회의 약화

② 독일

연방수상 중심의 집행부 우위

건설적 불신임제 : 수상에 대한 의회의 불신임권 행사는 연방의회가 재적의원 과반수로 후임자를 선출하고 연방대통령에게 현직수상의 해임을 건의함으로써만 가능 --> 집행부의 안정

의회해산권도 연방수상당선자가 과반수 득표에 실패한 경우, 수상의 신임요구가 과반수득표에 실패한 경우에만 행사 가능 --> 집행부의 의회 의존

4. 정치문화적 조건

① 안정된 복수정당제
한국 헌정사를 통틀어 진보당 이후 이념정당이나 정책정당은 사실상 존재하지 않았고, 오로지 여당과 야당만이 존재해 왔으며, 그것조차 무분별한 이합집산으로 변변히 명맥이 유지되는 경우는 없다.

② 국민간의 동질성과 화합의 정신
7,80년대 군부독재를 거치면서 빈부격차가 심화되고 이에 따른 계층·계급간 갈등이 격화되고 있는데다가 이러한 현상은 IMF 관리체제하에서 더욱 심화되고 있는 형편이다. 현재 한국사회의 갈등양상을 본다면 지배권력을 중심으로 한 상층계급과 이른바 시민운동이 대변하는 중산층, 그리고 대부분 민주주의와 기본권 보장의 혜택에서 소외되어 있는 민중으로 나누어져 각 계층 상호간의 대립이 심각하게 전개되고 있는 양상을 보이고 있다.

③ 언론의 자유와 정치적 자유의 보장
국가보안법의 존재는 정치적 표현에 관한 한 절반의 자유만을 보장하고 있고, 그밖에도 언론의 자유나 정치적 표현의 자유 및 선거권이 각종 법률에 의하여 과도하게 제약되고 있다.

④ 문민통치의 전통
한국사회에서 문민통치가 시작된 것은 60년 이후에는 스스로를 문민정부라 칭했던 김영삼정권부터 계산하더라도 고작 7년 정도이다. 이처럼 짧은 문민통치의 경험은 의원내각제에 필수적인 다양한 견해의 개진과 합리적 토론을 통한 결과 산출의 과정을 사실상 거의 불가능하게 만든다고 볼 수 있다.

⑤ 직업공무원제의 확립
80년 신군부집권후의 공무원 대량해직사태에서 볼 수 있듯이 한국에서 공무원의 신분은 그다지 안정적이지 못하다. 뿐만 아니라 승진 등 공무원인사와 관련해서는 잡음이 끊이지 않으며 공무원들의 경우 이른바 특별권력관계 이론 등을 통하여 정치적 표현의 자유나 노동3권 등 기본권이 과도하게 제약당하고 있다.

⑥ 지방자치제의 정착
60년 지방선거를 마지막으로 30여년만에 재개된 지방자치는 95년 지방자치단체장 선거가 이루어짐으로서 비로소 자리를 잡게 되었다. 즉 지방자치의 본격적 경험은 이제 고작 4년 정도에 불과한 셈이다.

⑦정치인의 투철한 공직의식
해방 이후 하루도 끊이지 않고 제기되는 문제가 국회의원을 비롯한 공직자의 부정부패이다. 심지어 전직 대통령들조차 부정한 축재로 유죄판결을 받았을 뿐만 아니라 직종이나 직위 고하를 막론하고 공직자의 부정부패는 만연해 있다. 그럼에도 불구하고 공직자부정에 대한 어떠한 대책도 마련되어 있지 않으며 심지어 명백한 부정행위에 대한 사법적 추궁조차도 의회 스스로 거부하는 형편에 있는 것이 우리의 현주소다.


II. 대통령제

가. 개념과 본질

(1) 개념

일원적 구조의 집행부가 입법부 및 사법부와 엄격하게 분리·독립됨으로써 국가기관 상호간에 권력적 균형이 유지되고 국민에 의하여 선출되는 대통령의 집행부가 안정을 유지할 수 있는 정부형태.

(2) 본질

① 집행부의 일원적 구조
대통령은 국가원수와 집행부 수반의 지위를 겸한다. 부통령은 대통령 궐위시에 국정의 계속성과 민주적 정당성을 확보하기 위하여 대통령의 지위를 승계하는 지위에 있을 뿐이다. 각료회의도 대통령의 보좌기관 내지 자문기관에 불과하다.

② 대통령의 직선제와 임기제
대통령이 국민에 의하여 선출되고 그 임기동안 재직할 뿐 아니라 정치적 책임을 지지 않는 것을 본질적 요소로 한다.

③ 대통령과 의회의 상호독립성
대통령을 수반으로 하는 집행부의 성립과 존속이 의회로부터 완전히 독립되어 있다. 대통령은 임기동안 의회에 대하여 정치적 책임을 지지 않으며 의회를 해산할 권한도 없다. 또한 의회의원과 집행부구성원의 겸직이 인정되지 않고 정부의 법률안제출권이나 집행부구성원의 의회출석·발언권도 인정되지 않는다.

④ 입법부와 집행부의 상호억제와 균형
대통령: 정치적 무책임, 법률안거부권

의회: 양원제, 입법권의 독점, 고위공무원임명에 대한 동의, 국정감사·조사권, 탄핵소추권

나. 형성과정

- 1776년 독립전쟁에서 승리 - 1783년 최초의 근대 시민공화국의 성립

- 1781년 헌법(Articles of Confederation)의 성립과 실패 : 중앙정부없이 13개 주정부가 연합한 형태의 국가체제로 중앙집권제의 거부 --> 주 사이의 이해관계 상충과 독립전쟁으로 소요된 비용 상환 불능 --> 새로운 연방헌법의 제정

- 연방헌법의 탄생 : 의회주권을 바탕으로 한 영국식 의원내각제에 대한 불신

공화제를 전제로 한 통일된 연방정부의 필요성.

주의 권한과 중앙정부의 권한의 조화 문제

대주와 소주의 이해관계 조정 문제

다. 실태

(1) 미국

- 대통령제를 성공적으로 운용하고 있는 지구상 유일한 나라

- 직선제적 성격의 간선제(예비선거 또는 당원집회(대의원 선출) ↔ 전당대회(대통령후보지명) ↔ 선거인단 선거(winner takes all) ↔ 선거인단의 투표)

- 대통령과 의회의 상호독립 및 상호협동

- 연방국가의 특성

(2) 프랑스 제5공화국

의원내각제와의 혼합형태로 이원정부제라 부름.

라. 정치문화적 조건

(1) 정치인과 시민의 사회적 동질성

미국의 정치인 즉 상하원 의원과 대통령은 모두 평당원들에 의해 선출된 대의원에 의하여 후보로 지명되는 절차를 거쳐 선출되는 사람들이다. 즉 정당 내의 상향식 의사결정구조가 잘 발달되어 있기 때문에 정치인과 시민의 사회적 동질성이 인정되는 것이다. 그러나 우리나라의 경우 정당의 내부민주화를 위한 절차가 거의 형식적인 것으로 전락하고 국회의원 또는 대통령 후보는 정당 수뇌부의 의사에 의하여 일방적으로 결정되는 특징을 가지고 있다. 그 결과 정치인과 평당원, 나아가 정당에 대한 지지가 매우 약한 일반 시민사이에 어떠한 동질성도 찾아보기 힘들게 된다.

(2) 권력분산적 연방제도

미국은 건국초기 13개 주가 중앙정부 없이 연합한 형태로 출발한 것에서 볼 수 있듯이 각 주의 권한이 강력하며 이는 현재에도 마찬가지이다. 연방헌법에서 정하고 있는 연방의 고유한 권한을 제외하고는 대부분의 권한들은 사실상 각 주에 귀속되어 있다. 이는 정치적으로는 독재로 흐를 위험을 내재하고 있는 대통령의 독주를 가로막을 수 있는 가장 효과적인 장치로 기능하고 있다. 또한 식민지 시절부터 확고히 뿌리내린 지방자치 역시 동일한 기능을 수행하고 있다.
반면 한국의 경우 연방국가가 아닌데다 지방자치의 경험 역시 일천하여 중앙정부의 독주를 막을 수 있는 효과적인 장치가 전무하다고 해도 과언은 아니다.

(3) 미국민의 반독재의식과 고도의 민주정치적 소양

미국 독립혁명이 사실상 정치적 억압보다는 경제적 문제로 인하여 일어났음에도 불구하고(식민지시절에도 미국은 영국 본토보다 훨씬 더 많은 자유와 자치를 누리고 있다고 말한다. 독립혁명의 직접적 도화선이 된 것은 북미대륙의 주도권을 두고 프랑스와 격돌했던 영국이 승전에도 불구하고 많은 빚을 지게 됨에 따라 식민지에 대한 과도한 세금을 부과한 것이었다. 이에 대해 미국 식민지인들은 본국인 영국의회에 대표를 보낼 수도 없으면서 과도한 세금을 물 수는 없다고 하여 무력항쟁을 일으킨 것이었다), 독립선언의 주된 내용은 정치적 자유와 전제의 부정, 더 나아가 전제정권을 전복할 인민의 권리 선언으로 일관하고 있다. 즉 독립전쟁시절부터 미국민에게는 독재에 대한 저항정신이 자리잡고 있었으며 이를 바탕으로 민주정치에 대한 소양을 내재화하고 있었다고 평가된다. 숱한 총기난사사건에도 불구하고 총기규제를 하지 못하고 있는 것도 독재정권에 대한 대비책으로 인민의 무장권을 규정한 헌법의 태도와 무관하지 않다. 바로 이러한 반독재정신과 민주적 소양이야말로 대통령제하에서 미국이 독재로 나아가지 않고 민주적으로 운영되도록 하는 근본요인이 되고 있다.

한국의 경우에도 4.19 이후 반독재민주화 투쟁은 끊임없이 이어져 왔다. 그러나 사회 일각에서 일어나고 있는 박정희 예찬론에서 볼 수 있듯이 독재체제에 대한 향수가 완전히 불식되었다고 보기는 어려운 것 같다. 문민정부를 자칭했던 김영삼정권이나 국민의 정부를 표방한 김대중정권하에서 정책이 난맥상을 보일 때마다 국민들의 입에서 공공연히 나오는 "한국 사람한테는 어느 정도의 독재는 필요하다"는 식의 말은 한국민의 정치수준을 잘 보여준다. 누구나 민주주의를 외치지만 그 민주주의의 구체적 실천에 대해서는 지극히 소극적인 것이 한국의 현주소가 아닌가 생각된다.

(4) 각종 선거의 공정한 실시

대통령제는 직선대통령의 민주적 정당성을 바탕으로 강력한 집행권을 사실상 대통령 1인에게 부여하는 제도이다. 따라서 대통령 선거의 공정성에 대한 신뢰가 무너지는 순간 대통령제 자체의 존립은 부정되며, 이 순간 대통령제는 민주적 정부형태와는 무관한 독재체제로 전락하고 만다. 미국 대통령 선거는 직선제라고 보기는 어려운 요소가 많고 이에 대한 문제제기가 심심치 않게 일어나 왔지만 선거의 공정성에 대한 의문이 표면화된 사례는 발견되지 않는다. 이는 비단 대통령 선거뿐만 아니라 상하원 의원을 비롯한 수많은 공직자 선거에서도 마찬가지다.
반면 한국의 선거는 관권선거와 금권선거로 요약할 수 있을 만큼 그 공정성에 수많은 의문이 제기되고 있다. 대통령 선거든 국회의원 선거든 역대 선거에서 부정선거, 선거무효 또는 당선무효 논란이 일어나지 않았던 경우는 단 한차례도 없었다는 점이 이를 단적으로 보여준다.

(5) 여론의 자유와 존중

민주정치는 여론정치라고 이야기한다. 그만큼 정치과정이 국민의 의사를 반영하고 수렴하여 이루어져야 한다는 말일 터이다. 여기에서 중요한 역할을 하는 것은 언론매체이다. 언론매체가 권력에 대한 비판자, 감시자의 역할을 충실히 수행하고 사회의 다양한 목소리를 균형있게 대변할 때 비로소 여론정치는 가능해지는 것인데 일찍부터 언론의 자유, 특히 국가로부터 언론의 독립을 위한 투쟁이 전개되어 언론 자유의 모국으로 불리는 미국의 언론상황은 여론정치를 뿌리내리게 한 중요한 요인이 되었다.
반면 한국의 경우는 어떠한가· 언론매체의 독립성은 물론 최소한의 공정성마저 의심케 하는 수많은 사례가 발견되고 권력과 언론의 유착이 공공연하게 거론되는 것은 우리 사회에서 여론정치가 가지는 허구성을 잘 보여주는 예이다.

(6) 헌법수호자로서 법원의 권위 유지

미국의 경우 연방대법원이 일찍부터 위헌법률심사를 판례이론에 의하여 정착시켜 왔고 경우에 따라 정치적 성향에 의해 공정성을 의심받은 사례가 있긴 했지만 대체로 헌법을 존중하고 엄격한 헌법해석으로 의회와 집행부를 견제하는 한편 국민의 자유와 권리 보장을 위해 헌신해 왔다고 평가한다. 사실상 오늘날 거의 모든 나라에서 시행되고 있는 위헌법률심사제는 거의 미국의 영향을 받은 것이라 해도 과언이 아니다. 심지어 미국과는 전혀 다른 헌법재판소 제도를 가지고 있는 독일의 경우에도 그 판례이론은 미국 연방대법원에 큰 영향을 받고 있다.
반면 한국의 사법부는 최근의 법조비리와 관련해서뿐만 아니라 과거에는 정권의 시녀로서 작동해 왔고 그 결과 일반 국민으로부터 불신을 받는 것은 물론이고 사법부 내부에서조차 강력하게 반발을 받는 결과를 초래한 경험을 가지고 있다. 사실 현행 헌법에서 도입된 헌법재판소 제도는 그 이전의 사법부가 철저히 정권의 시녀 역할을 자임한 불행한 결과라고 평가할 수도 있을 정도이다.

(7) 정당의 규율 약화

미국 정당의 특색은 실질적으로 중앙당이 존재하지 않는다는 것이다. 형식적으로 중앙당이 존재하지만 그것은 이른바 지구당에 대한 어떠한 영향력을 행사할 수도 없고, 지구당 역시 정당 수뇌부의 의사가 아닌 평당원들인 유권자들의 의사에 종속되고 있다. 이것은 대통령 소속 정당이 상하원의 다수당이 될 경우 사실상 연방대통령의 독주를 위한 모든 전제가 마련되어 있다고 볼 수 있음에도 불구하고 여전히 의회와 대통령 간의 상호독립과 견제가 이루어질 수 있는 미국만의 독특한 특징이다. 즉 의회의 입법과정에서 각 의원들이 대통령을 포함한 정당수뇌부의 의사에 크게 구속되지 않는다는 것이다.
반면 한국을 비롯해서 오늘날 대부분의 국가들은 중앙당의 지구당에 대한, 정당의 당원들에 대한 기속력이 매우 강하며 의회의 표결절차 등에서 일사불란한 태도를 견지하게 된다. 이런 상황에서는 대통령 소속 정당과 의회 다수당이 동일할 경우 권력의 독주를 막기란 사실상 불가능해지며 한국 헌정사는 이를 잘 보여준 바 있다.