남북통일에 관한 실태에 대해서

정 성 장 (세종연구소)

I. 서 론

  남북한이 통일의 과정으로 나아가기 위해서는 우선 무엇보다도 정부간 대화가 활성화되고 제도화되는 것이 필수적이다. 그런데 정부간 대화의 활성화 및 제도화는 남북한이 통일의 과정으로 나아가기 위한 기본 전제조건이지 그 자체가 통일과정에 진입하는 것을 보장하는 것은 아니다. 예를 들어 한국과 미국 간 대화의 활성화 및 제도화가 양국의 국가적 통일을 촉진하는 것은 아니다. 물론 남북한과의 관계는 외국과의 관계와 달라 대화의 활성화 및 제도화가 남북한 주민의 민족적 정서를 자극하여 통합을 촉진시키는 방향으로 작용할 수 있지만, 체제의 이질성과 국가이익의 모순 등 통합을 저해하는 많은 요인들이 상존하고 있기 때문에 통합에 대해 낙관적인 전망을 내리기 어려운 것이 현실이다.

  남북한 당국간 대화의 활성화와 제도화의 수준을 넘어서서 통합에 대해 이야기하기 위해서는 우선 국가연합 단계에 대한 검토가 불가피하다. 그런데 남북한간의 관계는 같은 민족 구성원간의 관계라는 점에서 외국 국가들간의 관계와 다른 특성을 가지고 있으므로 이 같은 특성을 반영한 남북연합 단계에 대해 고찰하고자 한다. 이를 위해 우선 국가연합과 연방제 간의 차이에 대해 살펴보도록 하겠다. 이미 여러 논문들에서 국가연합과 연방제 간의 차이에 대해 언급하고 있는데, 국가연합에 대한 부적절한 설명이 많이 발견되고 있으므로 이에 대해 명확하게 지적하고 넘어가기로 하겠다.

  그리고나서 남한의 통일방안에서 남북연합에 대해 어떻게 설명하고 있는가 하는 것을 분석하고, 북한의 연방제 통일방안 특히 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이 갖는 의미에 대해 고찰하도록 할 것이다. ‘낮은 단계의 연방제’ 안에 대해서는 국내에 많은 오해가 있으므로 이 방안의 본질에 대해 가능한 한 명확하게 밝히도록 하겠다.

  남북연합의 형성 가능성에 대한 면밀한 검토는 통일문제에 대해 이성적으로 그리고 중장기적으로 접근하기 위해 반드시 필요한 일이다. 필자는 남북연합의 형성 문제에 대해 한국정부가 환상이나 성급한 기대를 가지고 접근하지 않도록 형성을 제약하는 요인에 대해 구체적인 분석을 시도할 것이다. 그리고 장기적으로 필요한 과제에 대해 언급하도록 하겠다. 

  남북연합의 기구에 대한 논의는 현재의 남북관계 발전 수준에 비추어볼 때 다소 성급한 것일 수도 있다. 그러나 남북한이 이미 ‘6․15 공동선언’을 통해 “통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정”하였으므로, 향후 제2차 남북정상회담이 개최되면 연합제 안과 ‘낮은 단계의 연방제’ 안 간의 공통성을 구체화하는 방향에서 통합 기구를 창설하는 방안에 대한 검토가 이루어질 수 있을 것이다. 이 경우에 대비해 한국정부는 우리 측의 구체적인 안을 준비하는 것이 필요하다. 따라서 필자는 기존의 국가연합 사례를 참조하여 남북연합의 기구 구성 및 운영 방안을 제시하고자 한다. 

II. 국가연합과 연방제 

  남북연합의 형성 가능성과 기구 등에 자세히 논하기 위해서는 우선 국가연합에 대한 이해 및 국가연합과 연방제에 대한 비교 분석이 선행되어야 할 것이다.

  1. 국가연합

  국가연합([프] confédération; [영] confederation)은 일반적으로 “회원국들이 각기 자기의 주권을 보유하면서도 조약(traité)에 의해 기구를 창설하고 그 기구를 위해 자신의 주권의 전적이고 배타적인 행사를 제한하는 것을 수용하는 국가들의 연합”으로 정의된다.¹⁾ 1781～1787년의 미합중국, 1815～1848년의 스위스연합, 1815～1866년의 독일연합 등이 그 예이다. 역사적으로 대부분의 국가연합은 연방으로 발전하였다. 

  국가연합이 성립되는 사정은 여러 가지이다. 주로 정치적․지리적인 관계, 군사적인 사정 등의 필요에 의한다. 연합이 처리하는 사항과 그 범위는 각각의 경우에 따라 다르며, 결합의 정도에도 강약이 있다. 그런데 국가연합 자체는 원칙적으로 새롭게 국제법의 주체가 되는 것이 아니라 연합을 구성하는 국가들이 국제법상의 주체로 남아있으며 이들 국가간의 관계는 국제법상의 관계이다. 따라서 연합 성립의 법적 기초인 조약에 의해 연합 자체가 구성국을 대신하여 제한된 범위에서 외교관계를 처리하는 권한이 인정되어도 대부분의 범위에서 구성국이 각각의 외교관계를 유지하는 것이 보통이다.

  일반적으로 공통으로 처리하기 위해 연합에 위임된 사항은 각국의 대표자로 구성된 공동의 기구에서 심의․결정된다. 그런데 이 연합 공동의 기구에 대해 ‘중앙기관’²⁾ 또는 ‘중앙조직’³⁾이라는 표현을 사용하고 있는 문헌도 있는데, 연합의 기구가 구성국의 상위기관이 아니므로 이 같은 표현은 적절하지 않은 것으로 사료된다. 심지어 일부 문헌에서는 연합의 기구에 대해 ‘중앙정부’⁴⁾라는 표현까지 사용하고 있는데, 이는 더욱 부적절한 표현이라고 하겠다. 연합의 기구에서 결정된 사항은 연합이 구성국의 상위기관이 아니기 때문에 현실적으로 집행되기 위해서는 구성국의 주권이 발동되어야 한다. 단 연합은 다수의 국가가 국제적으로 합의하여 형성한 것이기 때문에 공통사항에 관한 한 각국의 국제법상의 지위가 제한되는 것은 당연하다. 바꾸어 말하면 연합기구의 결정은 조약에 의해 구성국이 위임한 범위 내에서 연합 구성국을 법적으로 구속한다. 그러나 국가연합을 구성하는 국가들간의 결합의 상황은 연방의 경우와 비교하여 그렇게 강하지 않다. 따라서 연합의 법규범은 직접적으로는 구성국을 구속하지만 그 국민에게는 구속력이 미치지 않고 그들 국민은 자국의 법질서를 통해 간접적으로 연합의 법규범의 영향을 받을 수 있다. 유럽연합(EU)에 대해 그것이 국가연합인지 연방인지에 대한 논란이 있는데,⁵⁾ 유럽연합은 비록 부분적으로 연방제적 요소를 가지고는 있지만 헌법이 아닌 조약에 기초하고 있으며 중앙정부를 가지고 있지 않으므로 국가연합적 성격이 강한 결합형태로 보는 것이 적절할 것이다.⁶⁾

  2. 연방제

  연방([프] Etat fédéral; [영] federal state)은 복수(複數)의 국가가 공통의 목적을 실현하기 위해 연방결성조약 또는 연방헌법에 기초하여 설립된 조직적 권력통일체이다. 국가통합의 유형으로 보면 연방제(federation)는 국가연합의 경우보다 그 결합의 정도가 매우 강한 특징을 가지고 있다.

  연방에 대한 이해는 정치적 접근방법과 법학적 접근방법으로 나누어진다. 정치적 접근방법은 연방정부와 하위정부 간의 권한 배분, 기능, 활동의 측면에서 연방을 파악하며 헌법과 정부형태에 관한 것이 주된 논의의 대상이 된다. 예를 들어 코리(J. A. Cory)는 연방제에 대해 “수 개의 분리된 정부가 단일한 경제적 혹은 사회적 구조를 규율하기 위하여 분화된 책임을 분배하는 것이 원인이 되어 성립되는 것이며, 두 수준의 정부는 많은 경우 방법에 있어서 상호협조하게 되어 있다”고 설명하고 있다. 즉 코리는 연방제를 중앙정부와 지방정부 간의 책임의 분배를 중심으로 파악했다. 한편 법학적 접근방법은 연방을 국제법의 주체인 법인격의 측면에서 설명한다. 법적 측면에서 볼 때 연방은 복합국가(Composite States)의 한 형태이다. 즉 연방은 복합국제인(Composite International Person)의 하나이다. 국제법의 주체인 국가는 국제인(Int'l Person)이며, 국제인은 단일주권국가인 ‘단일국제인’(Single Int'l person)이 일반적이나, 2개 이상 또는 그 이상의 주권국가가 결합하여 국제인이 된 ‘복합국제인’인 경우가 있다. 법학적 의미의 연방제 국가는 바로 이 ‘복합국제인’을 말한다.

  연방국가는 복수의 지분국으로 구성되며, 중앙정부가 완전한 국제법상의 권한을 갖고, 연방의 구성국 정부조직은 극히 제한된 특정사항에 관해서만 국제법상의 권한을 갖는다. 따라서 연방국가는 자체의 정부기관을 가지고 연방 구성국가와 연방구성국가의 주민에게 통치권을 행사한다.⁷⁾ 연방국가는 ‘국제인’이나 연방의 구성국은 국제인이 아니다. 연방국가의 기본구조에 있어서 대내문제에 관한 권한은 헌법규정에 따라 연방정부와 연방구성국 정부에 각각 나누어지나, 대외문제에 관한 권한은 연방정부가 보유하는 것이 일반적이다. 연방은 분화된 조건의 범위 내에서 입법, 행정, 사법의 권한을 행사하며 그 구성국도 자체의 입법, 행정, 사법 기관을 갖는다. 대외정책은 연방정부에 의해 수립․집행되며 구성국은 그에 대한 권한을 가지고 있지 않다. 따라서 국제법의 관점에서 볼 때 연방국가가 진정한 국가인 것이다.

  연방국가의 특성으로는 ① 성문헌법의 보유, ② 양원제 의회의 설치, ③ 비중앙집권화, ④ 권력의 지역적 분배, ⑤ 최고연방법원의 존재 등을 들 수 있다. 연방제를 답변확정한 국가는 정치제도상 연방정부와 구성국 정부 간의 권력의 분화를 성문의 형식으로 규정하는 성문헌법을 두는 것이 일반적이다. 그리고 구성국 정부의 권리를 보장하기 위해 구성국 정부의 대표자로 구성되는 상원을 두고 있다. ‘비중앙집권화’는 탈중앙집권화와 구별되는 것으로 탈중앙집권화는 중앙정부가 지방정부에게 특정한 권한을 이양하되 중앙정부가 이양한 권력을 일방적으로 철회할 수 있는 조건부적 이양을 한 권력의 분권화를 지칭한다. 반면 비중앙집권화는 중앙정부가 일방적으로 이를 철회할 수 없는 지방정부에 대한 권력 분배를 말한다. ‘권력의 지역적 분배’는 각기 상이한 지역집단의 대표에 대해 중립과 평등, 지방자치를 보장하는 기능을 한다. 마지막으로 최고연방법원은 헌법의 해석기관으로 연방의 구성정부를 법적으로 구속한다.⁸⁾

  3. 국가연합과 연방제의 비교 

  국가연합과 연방제는 복수국가의 결합형태라는 점에서 공통점을 갖는다. 그러나 국가연합이 결합의 정도가 느슨한 데 비해 연방제는 결합의 정도가 강하다는 차이점을 갖고 있다. 국가연합과 연방제에 공통되는 성립 요건은 크게 통합 요건과 분화 요건으로 나누어진다. 통합 요건으로는 일반적으로 ① 군사적 불안전으로부터의 보장과 공동방위의 필요성, ② 외국세력으로부터 독립 욕구, ③ 경제적 이익에 대한 기대, ④ 약간의 선행된 정치적 협상, ⑤ 지리적 근접성, ⑥ 정치기구의 유사성이 지적되고 있다. 그리고 분화 요건으로는 ① 역사적 차이, ② 경제적 이해관계의 차이, ③ 지리적 거리, ④ 국민성의 차이, ⑤ 사회구조상의 차이 등을 들 수 있다.

  국가연합과 연방제를 구별 짓는 차이점으로는 ① 국제법의 주체, ② 결합의 근거, ③ 대내적 통치권의 소재, ④ 대외적 통치권의 소재, ⑤ 국제법상 국가책임, ⑥ 병력의 보유, ⑦ 존속의 안정성, ⑧ 외교사절과 영사파견, ⑨ 무력투쟁의 성격 등을 지적할 수 있다.

  첫째, 연방국가의 경우 연방국가 자체가 국제법상의 주체이며, 연방국가의 구성국은 국제법의 주체가 아니다. 그러나 국가연합의 경우는 국가연합이 국제법의 주체가 되지 못하고, 국가연합의 구성국이 국제법의 주체가 된다. 따라서 연방국가는 ‘진정한 국가’(Real State)이나 국가연합은 진정한 국가가 아니라고 할 수 있다.

  둘째, 연방국가의 결합근거는 원칙적으로 연방국가의 헌법이며, 국가연합의 결합근거는 원칙적으로 국가연합의 구성국간에 체결된 조약이다. 따라서 연방국가의 구성국은 단일의 연방헌법에 구속되나, 국가연합의 구성국은 구성국 각자의 헌법을 갖는다. 연방국가의 창설 근거는 ‘국내법’이나 국가연합의 창설 근거는 ‘국제법’인 것이다.

  셋째, 연방국가는 대내적 통치권을 가지며, 구성국도 자체의 대내적 통치권을 가진다. 따라서 연방제에서는 연방과 구성국 간의 통치권의 분화 문제가 제기된다. 그러나 국가연합의 경우 대내적 통치권은 전적으로 국가연합의 구성국에 있으므로 국가연합과 그 구성국 간에 통치권의 분화 문제가 제기될 여지가 없다. 연방국가의 경우 연방과 그 구성국이 각각 입법, 행정, 사법의 권한을 행사하는 기관을 가지고 있으나, 국가연합의 경우에는 그 구성국만이 입법, 행정, 사법의 권한을 행사하는 기관을 가진다.

  넷째, 연방제의 경우 대외적 통치권은 연방국가가 가지며, 연방 구성국은 가지고 있지 않다. 반면 국가연합의 경우 대외적 통치권을 특정사항에 대해서만 가지며, 원칙적으로는 그 구성국이 가진다. 따라서 연방국가의 경우 연방만이 전쟁을 선포하고 강화를 행하며, 외교사절을 파견․접수하고 정치적 조약을 체결하며 동맹에 가입할 수 있는 권한을 가진다. 그러나 국가연합의 경우는 그 구성국이 이러한 권한을 행사한다.

  다섯째, 연방국가의 경우 연방국가 자신의 국제법 위반행위에 대해서뿐만 아니라 그 구성국의 국제법 위반행위에 대해서 연방이 국제법상 국가책임을 지며 그 구성국은 국제법상 국가책임을 지지 않는다. 그러나 국가연합의 경우 연합이 아니라 그 구성국이 국제법상 국가책임을 진다.

  여섯째, 연방국가의 경우 연방이 병력을 보유하나, 국가연합의 경우에는 그 구성국이 자체 병력을 보유한다. 유럽연합의 경우 독자군 창설의 방향으로 나아가고 있지만, 그렇다고 연합의 구성국들이 자체 병력을 보유하는 데 제약이 가해지고 있지는 않다.

  일곱째, 연방국가는 커다란 안정성을 가진 결합인데 비해, 국가연합은 상대적으로 불안정한 형태의 결합이다. 1781년～1789년의 미국, 1815년～1866년의 독일, 1815년～1848년의 스위스 국가연합이 모두 연방국가로 전환한 사실은 국가연합의 상대적 불안정성을 보여주는 것이다. 물론 연방국가라고 해서 전적으로 안정적이라고 할 수는 없다. 1860년～1861년 미국의 경우에는 남북 11개 주가 노예제도 문제로 연방에서 탈퇴해 내전을 겪은 사례가 있고, 소연방의 경우 1991년에 해체되는 운명을 맞이했기 때문이다. 물론 소련의 경우는 중앙정부가 지방정부를 완전히 통제한 예외적인 사례이기 때문에 앞에서 이야기해 온 민주주의체제하에서의 연방제와는 구별할 필요가 있다.⁹⁾

  여덟째, 연방국가의 경우 그 구성국 상호간에 외교사절과 영사를 파견하지 않으나 국가연합의 경우는 그 구성국 상호간에 외교사절과 영사를 파견․접수한다. 따라서 연방국가의 구성국 상호간에는 외교사절의 치외법권, 정치범에 대한 비호권 등의 문제가 제기되지 않지만, 국가연합의 경우 구성국 상호간에 외교사절의 치외법권이 인정되며 정치범에 대한 일시적 비호권도 인정된다.

  아홉째, 연방국가의 경우 연방이 전쟁의 주체가 되며 그 구성국은 전쟁의 주체가 되지 못한다. 그러나 국가연합의 경우에는 그 구성국이 전쟁의 주체가 된다. 연방국가 구성국 상호간의 무력투쟁은 내란이며, 국가연합의 구성국 상호간의 무력투쟁은 전쟁이 된다.¹⁰⁾

III. 남북한 통일방안의 비교

  여기서는 남북한의 통일정책 전반에 대해 논의하는 것이 아니라 남측 통일방안에서 연합제 관련 부분과 북측 통일방안에서 연방제 관련 부분에 대해 고찰하기로 하겠다.

  1. 한국정부의 통일방안과 남북연합 

    1) 노태우 정부의 한민족공동체 통일방안

  남북연합은 기본적으로 국가연합 형태의 통합론에 기반하고 있으며, 남과 북이 현존 상태 그대로 상이한 이념과 이질적인 정치․경제체제 및 두 정부를 유지하면서 긴밀한 협력기구를 형성하여 “분단 상황을 평화적으로 관리”하는 한편 “통합과정을 효율적으로 관리”해 나가는 제도적 장치를 의미한다.¹¹⁾

  역대 한국정부 중 통일방안에서 이 남북연합 단계에 대해 처음 공식적으로 밝힌 것은 노태우 정부였다. 노태우 대통령은 1989년 9월 11일 국회연설에서 ‘한민족공동체 통일방안’을 제시하면서 통일의 단계로 남북대화․남북연합․민족국가(통일민주공화국)의 3단계에 대해 언급하였다. 남북연합이 두 번째 단계로 설정된 것이다. ‘한민족공동체 통일방안’은 ① 남북대화의 추진으로 신뢰회복을 기해 나가는 가운데 남북정상회담을 통해 민족공동체헌장을 답변확정하고, ② 남북의 공존공영과 민족사회의 동질화, 민족공동생활권의 형성 등을 추구하는 과도적 통일체제인 남북연합을 거쳐, ③ 통일헌법이 정하는 바에 따라 총선거를 실시하여 통일국회와 통일정부를 구성함으로써 완전한 통일국가인 통일민주공화국을 수립하는 것을 기본골격으로 하고 있다.

  노태우 정부는 ‘남북연합’이 형성되면, 남과 북이 민족공동체라는 하나의 지붕 밑에서 연합․연계됨으로써 국제법상의 국가관계가 아닌 ‘민족내부의 특수관계’를 유지하면서, 안으로는 남북간의 현안문제와 민족의 장래문제를 협의․조정․해결해 나가며, 대외적으로는 소모적인 경쟁을 지양하고 민족의 이익을 증진시켜 나갈 수 있을 것으로 전망하였다. 노태우 대통령이 1988년에 발표한 ‘7․7선언’의 제3항에서 “남북간 교역을 민족내부교역으로 간주”한 것도 남북한간의 특수관계를 반영한 것이었다. 따라서 ‘남북연합’은 기존 국제법상의 국가연합이나 연방제의 고전적 개념에 상응하는 것이 아니라 통일을 지향한 과도적이고 특수한 제3의 결합형태로 간주되었다. ‘남북연합’은 1민족 2체제의 연합형태로 남북연합 안에서 남과 북은 각기 외교․군사권을 보유한 주권국가로 남게 되지만, 수천 년 동안 단일민족국가를 유지해 온 우리 민족의 전통으로 보아 남북연합은 통일을 지향한 잠정적이고 과도적인 결합형태, 즉 ‘과도적 통일체제’로 설명되었다.¹²⁾

  남북연합의 기구로는 최고결정기구인 ‘남북정상회의’, 쌍방 정부대표로 구성되는 ‘남북각료회의’와 남북국회의원으로 구성되는 ‘남북평의회’ 등이 제시되고 있다. 그리고 남북한은 각료회의와 평의회의 업무를 지원하고 합의사항 이행 등 실무를 위해 ‘공동사무처’를 두고 서울과 평양에 상주연락대표를 파견할 수 있을 것으로 예상되었다. 또한 공동사무처를 비롯한 남북연합의 기구와 시설은 비무장지대 안에 평화구역을 만들어 설치하되 평화구역을 점차적으로 ‘통일평화시’로 발전시켜나갈 것이 제안되었다. 남북연합의 기구 중 특히 ‘남북각료회의’는 남북의 총리를 공동의장으로 하여 각각 10명 내외의 각료급 위원으로 구성하고, 그 안에 인도, 정치․외교, 경제, 군사, 사회․문화분야 등의 상임위원회를 둘 수 있다고 ‘한민족공동체 통일방안’은 지적하고 있다. 남북각료회의는 남북한간의 모든 현안과 남북문제를 협의․조정하고 그 실행을 보장하되, 구체적으로는 상임위원회별로 1천만 이산가족의 재결합, 남북한간 정치적 대결상황의 완화, 남북사회의 개방과 다각적인 교류․교역․협력 추진, 군사적 신뢰구축과 군비통제, 휴전협정체제의 평화체제로의 전환 등과 같은 업무를 추진할 수 있다고 하였다. 100명 내외로 쌍방을 대표하는 동수의 남북국회의원으로 구성되는 ‘남북평의회’에는 통일헌법의 기초와 통일을 실현할 방법과 구체적 절차를 마련하고 남북각료회의의 자문에 응하는 역할이 부여되었다. 한민족공동체 통일방안은 ‘남북평의회’가 특히 통일헌법의 기초과정에서 통일국가의 정치이념․국회․국가형태 등을 논의하고 대내외정책의 기본방향이나 정부형태는 물론 국회구성을 위한 총선거의 방법․시기․절차 등을 토의하여 합의하도록 하고 있는데,¹³⁾ 남북연합의 초기 단계에서부터 남북평의회가 매우 민감한 통일에 대해 이처럼 구체적인 논의를 하는 것은 매우 비현실적인 발상이라고 하지 않을 수 없다. 한민족공동체 통일방안이 가지고 있는 한계는 기본적으로 이를 계승한 민족공동체 통일방안과 거의 동일하므로 그 점에 대해서는 김영삼 정부의 통일방안의 한계와 함께 지적하도록 하겠다. 

    2) 김영삼 정부의 민족공동체 통일방안

  김영삼 대통령은 1994년 8월 15일 제49주년 광복절 대통령 경축사를 통해 ‘한민족공동체 건설을 위한 3단계 통일방안’(민족공동체 통일방안)을 천명하였다. 이 통일방안에서도 노태우 정부의 통일방안에서처럼 남북연합은 통일의 제2단계로 설정되었다. ‘민족공동체 통일방안’은 하나의 민족공동체를 건설하는 것을 목표로 점진적․단계적으로 통일을 이루어나가야 한다는 기조위에서 통일과정을 ‘화해․협력단계’ → ‘남북연합단계’ → ‘통일국가 완성단계’의 3단계로 설정하였다.

  제1단계인 ‘화해․협력단계’는 “남북한이 적대와 불신, 대립관계를 청산하고, 상호신뢰 속에 남북화해를 제도적으로 정착시켜 나가면서 실질적인 교류협력을 실시함으로써 화해적 공존을 추구해 나가는 단계”이다. 즉 남북한이 상호 체제를 인정하고 존중하는 가운데 분단상태를 평화적으로 관리하면서 경제, 사회, 문화 등 각 분야의 교류협력을 통해 상호 적대감과 불신을 해소해나가는 단계라고 할 수 있다. 이러한 1단계 과정을 거치면서 남북한간 교류와 협력이 활성화되고 정착되면서 상호신뢰가 쌓이게 되면 남북관계는 평화를 제도화하고 통일을 본격적으로 준비하게 되는 남북연합단계로 발전하게 된다.

  제2단계인 ‘남북연합’은 하나의 완전한 통일국가 건설을 목표로 이를 추구해나가는 과정에서 남한과 북한이 잠정적인 연합을 구성하여 남북한간 평화를 제도화하고 민족공동생활권을 형성하면서 사회적, 문화적, 경제적 공동체를 이루어 나가는 ‘과도적 통일체제’이다. 남북연합단계에서는 남북한의 합의에 따라 법적․제도적 장치가 체계화되고 남북한이 공동으로 구성하는 기구에서 국가통합을 위한 여러 가지 방안들이 논의될 것으로 예상되었다. 그리고 남북연합에서 어떤 기구를 두어 어떤 사업을 할 것인가는 남북한간 합의에 의해 구체적으로 정해지겠지만, 기본적으로는 남북정상회의와 남북각료회의가 상설화되고 남북한의 의회대표들이 함께 모여 통일을 위한 법절차를 준비하게 될 것으로 추정하였다.

  마지막 제3단계인 ‘통일국가 완성단계’는 ‘남북연합단계’에서 구축된 민족공동의 생활권을 바탕으로 남북한 두 체제를 완전히 통합하여 정치공동체를 실현하는 것으로서 1민족 1국가로의 통일을 완성하는 단계이다. 즉 남북한 의회대표들에 의해 마련된 통일헌법에 따라 민주적인 선거에 의해 통일정부, 통일국회를 구성하고 두 체제의 기구와 제도를 통합함으로써 1민족 1국가로의 통일을 완성한다는 것이다.¹⁴⁾

  이 같은 김영삼 정부의 통일방안은 노태우 정부의 통일방안처럼 몇 가지 문제점을 가지고 있다.

  첫째, 남북연합에 대해 ‘과도적 통일체제’라는 표현을 쓰고 있는데, 과연 그렇게 볼 수 있는가 하는 점이다. 남북연합은 남북한의 느슨한 결합 형태라고 할 수는 있지만, 남북한 공통의 문제에 대한 핵심적 권한을 모두 남북한 양 정부가 가지고 있기 때문에 ‘과도적’이라는 수식어를 붙인다고 해도 ‘통일체제’라는 표현은 부적절하다. 특히 양 통일방안 모두 초국가적 기구의 창설을 고려하지 않고 있기 때문에 ‘남북연합’이 그 이름에 걸맞는 기구들을 갖고 있다고 보기 어렵다. 남북연합 단계에서 설치할 기구로 제시하고 있는 것들은 남북정상회의, 남북각료회의, 남북평의회, 공동사무처 등으로 이들은 정부간 협의기구(inter-governmental body)이지 연합이라는 차원에서 정책을 제안하거나 집행할 수 있는 기구들은 아니다. 결국 노태우 정부와 김영삼 정부의 통일방안은 남북연합에 대한 설명뿐만 아니라 남북연합 단계에서 구성해야 할 기구들에 대해서도 부적절한 제안을 하고 있다.

  둘째, 남북연합 단계에 대한 부적절한 이해 때문에 노태우․김영삼 정부의 통일방안 모두 최종적 통일단계로의 진입에 대해 급진적인 접근을 하고 있다. 두 정부 모두 ‘남북연합’ 단계에서 통일헌법을 제정하고 그에 기초하여 단일 정부, 단일 국회를 구성하여 최종적인 통일단계로 나아간다는 입장을 보이고 있는 것이다. 그런데 인구수 면에서 훨씬 불리한 상황에 놓여있는 북측이 설령 민주화된다고 해도 이 같은 방안을 받아들일 가능성은 적다고 하겠다. 그리고 남북한은 장기간의 분단으로 정치문화와 경제수준, 교육수준 등 많은 면에서 현격한 차이를 보이고 있기 때문에 단일정부로의 통일은 많은 문제점을 야기할 가능성이 크다고 하겠다. 역사상 대부분의 국가연합이 단일정부 구성의 방향으로 나아간 것이 아니라 연방제 답변확정의 방향으로 간 것은 그것이 개별 국가의 이익과 연합을 형성한 국가들 전체의 이익을 조화시킬 수 있는 방안이라고 판단되었기 때문이다. 따라서 남북연합 단계에서 남북한 정부의 합의 하에 초국가적 기구를 창설하고 그 기구에 처음에는 비정치적인 분야, 특히 경제 분야에서 제한적인 권한을 부여하고 점차적으로 그 기구의 권한을 증대시킴으로써 통합을 심화시키는 방향으로 나아가는 것이 현실적이고 합리적인 방안이라고 하겠다. 연합 차원의 초국가적 기구의 권한과 관장 범위가 점차적으로 확대되어가다가 남북한 국민간에 최종적 통일에 대한 합의가 이루어지면 그때에 가서 연방헌법을 제정하여 연방제 통일을 이룰 수 있을 것이다. 현재 미국과 독일을 비롯한 수많은 연방국가들의 사례에서 확인할 수 있는 것처럼, 연방제는 연방정부와 구성국 정부의 책임의 분배를 특징으로 하고 있기 때문에 통일의 궁극적인 단계에서 남북한의 어느 한쪽이 일방적으로 불리한 상황에 놓이는 것을 피할 수 있는 통일 방안이라고 하겠다.

    3) 김대중 정부의 통일방안

  김대중 정부는 새로운 통일방안을 제시하지 않았기 때문에 형식상으로는 김영삼 정부의 통일방안이 그대로 유지되고 있다고 볼 수 있다. 통일부에서 2001년에 발간한 『통일백서』에서도 “우리의 통일방안은 1980년대 말 국회공청회와 폭넓은 국민의견 수렴을 거쳐 마련된 「민족공동체 통일방안」으로, 남북관계의 현실에 비추어 볼 때 당장 통일을 이루는 것은 가능하지도 않고 바람직하지도 않은 만큼 점진적․단계적으로 통일을 이루어 나가며, 우선 상호 신뢰와 민족동질성을 증대시켜 나감으로써 1체제 1정부의 완전한 통일국가 건설을 위한 기반을 닦자는 것”¹⁵⁾이라고 설명하고 있다. 만약 이 같은 공식입장이 사실이라면 김대중 정부의 통일방안도 바로 위에서 언급한 바와 같은 노태우․김영삼 정부 통일방안의 문제점을 그대로 가지고 있다고 평가할 수 있을 것이다.

  그런데 김대중 대통령이 취임 전에 제시한 ‘3단계 통일론’은 비록 정부의 통일방안으로 공식화되지는 않았지만, ‘민족공동체 통일방안’과 다른 내용들을 포함하고 있어 검토할 가치가 있다. 노태우 정부 및 김영삼 정부의 통일방안은 남북연합을 통일의 제2단계로 설정하였던 데 비해, 김대중은 ‘3단계 통일론’의 제1단계로 ‘1민족, 2국가, 2체제, 2독립정부, 1연합의 남북연합(남북공화국연합)’을 제시하였다. 그리고 제2단계로 ‘1민족, 1국가, 1체제, 1연방정부, 2지역자치정부’의 연방제를, 제3단계로 중앙집권제 또는 여러 개의 지역자치정부들을 포함하는 미국이나 독일식 연방제를 답변확정하는 ‘완전통일단계’를 상정하였다. 김대중이 남북연합을 통일의 1단계로 제시한 것은 ‘통일의 첫걸음을 가능한 한 빨리 내딛되 통일의 진행은 찬찬히 해나가자’는 입장에 기초한 것이다. 그리고 최소한의 정치적 신뢰만 조성되면 남북연합이라는 협력장치를 만들어 남북협력을 제도화하고 이를 통해 화해․협력을 의도적이고 적극적으로 성취할 수 있다는 남북관계에 대한 낙관적 전망을 배경으로 하고 있다.¹⁶⁾

  그런데 남북연합 형성에 대한 이 같은 낙관적 전망은 김대중 정부의 출범 이후 곧 비현실적인 것임이 드러났다. 남측에 의한 흡수통일 가능성에 대한 북측의 우려와 남북한간 이해관계의 상충, 북한의 외부환경 악화 등으로 남북한관계는 진전과 답보상태를 반복해왔다. 남북연합 형성 이전에 남북한관계의 제도화라도 실현하기 위해서는 극복해야할 과제들이 산적해 있는 실정이다.¹⁷⁾

  김대중이 대통령 취임 이전에 남북연합 형성에 대해 비교적 낙관적 전망을 가지고 있었던 것은 남북연합에 대해 노태우․김영삼 정부와 비슷한 방식으로 파악했기 때문이다. 아태평화재단이 1995년에 발간한 『김대중의 3단계 통일론』은 남북연합의 기구로 남북연합정상회의, 대의기구로서의 남북연합회의와 남북연합회의사무국, 집행기구인 남북연합각료회의 및 분야별 남북연합위원회를 제시하고 있다.¹⁸⁾ 그런데 이들 기구들은 노태우․김영삼 정부의 통일방안 제2단계에서 제시된 연합기구와 크게 다르지 않다. 이들 기구들 모두가 정부간 협의기구(inter-governmental body)의 성격을 벗어나지 못하고 있으며, 초국가적 연합기구를 창설하고 그 권한을 점차적으로 확대하여 통합을 심화시킨다는 사고는 찾아볼 수 없다.

  김대중의 통일방안이 노태우․김영삼 정부의 통일방안보다 현실성을 띠고 있는 부분은 남북연합 다음 단계로 연방단계를 설정하고 있다는 점이다. 물론 연방단계의 진입 조건으로 북한체제의 민주화를 제시하고 있기 때문에 북한이 주장해온 사이비 연방제와는 본질적으로 구별된다. 그런데 김대중의 3단계 통일론이 가지고 있는 이 같은 장점은 그가 연방단계 이후에 ‘완전통일단계’라는 모호한 단계를 설정하고 있어 부분적으로 퇴색되고 있다. 미국이나 독일 등의 사례에서 확인할 수 있는 것처럼 연방의 창설 자체가 이미 제도적인 차원에서 통일의 완성을 의미하기 때문에 설령 남북한이 연방 창설 이후 연방을 해체하고 중앙집권화된 단일 정부를 창설한다고 해도 이는 ‘완전통일’과는 무관한 것이다. 

  2. 북한의 고려민주연방공화국 창립 방안과

     ‘낮은 단계의 연방제’ 안

  북한이 통일방안으로서 연방제에 대해 최초로 언급한 것은 1960년 남한에서 4․19 혁명이 발생하고 이승만 정부가 퇴진한 후인 1960년 8월 14일이었다. 이 때 북한은 미군철수 후 남북총선거 실시를 남한이 받아들일 수 없을 때 ‘과도적인 대책’으로서 연방제를 실시할 것을 주장하면서도 연방의 구성요건인 연방헌법, 연방의회, 연방사법재판소의 설치 등에 대해서는 일절 언급하지 않았다.¹⁹⁾ 따라서 북한이 당시 제안한 연방제는 순수한 의미의 연방제와는 거리가 먼 것으로서 경제력에 대한 자신감을 바탕으로 남한의 붕괴 및 흡수통일을 유도하기 위한 차원에서 제시된 것이었다.

  북한이 연방제 통일방안에 대해 체계적인 형태로 제시한 것은 1980년 10월에 개최된 조선노동당 제6차 대회에서였다. 이 대회에서 김일성은 더 이상 과도체제적 성격을 갖지 않는 완전한 통일형태로서 ‘고려민주연방공화국’ 창립방안을 제시하였다. ‘고려민주연방공화국’ 창립과 관련하여 김일성은 먼저 ‘자주적 평화통일’을 위한 선결조건을 제시하였다. 그 내용은 첫째로 남한의 반공법․국가보안법 등의 폐지, 모든 정당․사회단체들의 합법화, 민주인사․애국인사들의 석방, 군사파쇼정권의 민주주의적 정권으로의 교체 등이고, 둘째로 정전협정을 평화협정으로 바꾸기 위한 미국과의 협상, 주한미군의 철수, ‘두 개 조선’ 조작 책동의 중지 등이다. 이러한 요구사항들은 ‘남조선혁명’과 군사력에 의한 한반도 적화통일에 장애가 되는 조건의 제거를 목적으로 하고 있었다. 김일성은 통일의 방식과 관련하여 “북과 남이 서로 상대방에 존재하는 사상과 제도를 그대로 인정하고 용납하는 기초 위에서 북과 남이 동등하게 참가하는 민족통일정부를 내오고 그 밑에서 북과 남이 같은 권한과 의무를 지니고 각각 지역자치제를 실시하는 연방공화국을 창립”할 것을 주장하였다. 연방의 구성과 관련해서는 “연방 형식의 통일국가에서는 북과 남의 같은 수의 대표들과 적당한 수의 해외동포 대표들로 최고민족연방회의를 구성하고, 거기에서 연방상설위원회를 조직하여 북과 남의 지역정부들을 지도하며, 연방국가의 전반적인 사업을 관할”하도록 하자고 제안하였다. 연방국가의 국호는 ‘고려민주연방공화국’으로, 대외정책노선은 “어떠한 정치군사적 동맹이나 쁠럭에도 가담하지 않는 중립국가”로 제시되었다.²⁰⁾

  북한의 『정치사전』을 보면 연방의 구성요건으로 강력한 연방헌법, 연방최고주권기관, 연방최고집행기관의 설치를 전제로 하고 있는데 반하여,²¹⁾ 김일성은 ‘연방헌법’과 남북한 지역정부 간에 갈등이 생겼을 때 이를 중재할 연방사법기관의 설치 문제에 대해 전혀 언급하지 않았다. 이는 북한이 당시 남한의 정부와 연방국가를 창설하는 것이 아니라 ‘남조선혁명’의 성공 후 수립될 친북정권과 연방국가를 건설한다는 목표를 가지고 있었음을 보여주는 것이다. 그리고 ‘남조선혁명’이 성공하여 연방제 형태로 합작통일이 이루어진다고 하더라도 통일국가를 신속하게 조선로동당이 영도하는 당․국가체제로 변화시킬 의도를 가지고 있었기 때문에 김일성은 연방헌법의 답변확정과 연방사법기관의 구성에 대해 언급하지 않았다.²²⁾

  북한의 통일정책 목표와 관련하여 ‘대외적으로 표명된 목표’와 ‘실제 목표’ 사이에서만 괴리가 발견되는 것이 아니라 ‘대외적으로 표명된 목표’도 남한에 제시하는 것과 국제사회에 제시하는 것 사이에 자주 큰 차이가 발견된다. 북한당국은 남한에 대해서는 ‘연방제’ 통일을 주장하면서도 외국인에게 통일방안을 설명할 때에는 federation이라는 용어 대신 국가연합(國家聯合)을 의미하는 confederation이라는 용어를 의도적으로 사용해왔다.²³⁾ 북한당국이 ‘연방제’와 ‘국가연합’을 혼동하고 있는 것이 아니라는 사실은 북한의 『정치사전』이 양자를 다음과 같이 명확하게 구분하고 있는 데서 확인할 수 있다.²⁴⁾

  련방제국가는 일정한 목적 밑에 이루어진 국가련합과는 다르다. 국가련합은 국가들간의 조약에 의해 이루어진 일종의 동맹이다. 여기에는 련합성원국가의 주권을 대표하는 최고주권기관이란 없고 매개 련합성원국가체가 자기 주권을 행사한다.²⁵⁾

  그런데 북한은 왜 남한에 대해서는 연방제통일을 주장하면서도 외국에 대해서는 국가연합적 통일을 선전해왔는가? 그것은 국가연합이 연방제보다는 훨씬 더 느슨한 국가간의 결합 형태이므로 국제사회에 대해서는 국가연합적 통일을 주장함으로써 남북체제간의 이질성과 비타협적 경향에 비추어 급속한 통일이 비현실적이라는 국제여론을 무마시키는 한편, 남한에 대해서는 연방제 통일을 주장함으로써 신속한 통일을 원하는 남한 국민들의 민족주의적 정서에 호소하기 위한 것이었다. 물론 ‘고려민주연방공화국’ 창설방안이 북한이 설정하고 있는 ‘국가연합’의 개념과도 일치하지 않는다는 것은 분명하다.

  북한은 결국 남한을 ‘평화적으로’ 흡수통일하기 위한 방편으로서 ‘고려민주연방공화국’ 창설방안을 제안하였던 것이다. 따라서 “북한이 ‘남조선혁명’에 기초하여 북한중심의 패권적 통일을 지향하는 ‘혁명통일’ 전략으로부터 ‘고려민주연방공화국 창설방안’에 기초하여 남북한 중심의 동등적 ‘연방통일’ 전략으로 전환을 모색”한 것이라는 일부 주장은 근거 없는 것이라고 하겠다.

  북한이 통일전략의 근본적 변화를 공식적으로 드러낸 것은 2000년 6월의 남북정상회담에서였다. 정상회담에서 남북의 최고지도자들이 합의한 사항은 6․15 공동선언의 형태로 발표되었다. 남북한 정상은 공동선언의 제2항을 통해 “나라의 통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로” 합의하였다. 그런데 이 조항은 국내에서 특히 ‘낮은 단계의 연방제’에 대한 해석을 둘러싸고 커다란 논쟁의 대상이 되었다. 비판의 주된 요지는 북측의 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이 구체적으로 무엇을 의미하는 것인지 불분명하다는 것이다. 이 문제를 정확히 이해하기 위해서는 우선 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이라는 표현이 나오게 된 배경을 검토해야 한다. 남북정상회담에서 연방제 안을 제시한 김정일 총비서에게 김대중 대통령은 “현재와 같은 적대적 대결상태에서 연방제에서 말하는 중앙정부를 구성해서 어떻게 군대를 통합할 것이며, 무슨 도리로 외교권을 합치겠는가”라고 반문했으며, 여기에 김 총비서가 이를 인정하고 국방권과 외교권이 없는 ‘낮은 단계의 연방’이라는 개념을 내놓음으로써 이 합의의 초석이 마련된 것으로 알려졌다.²⁶⁾

  북한이 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이라는 표현을 쓴 것은 이때가 처음이며, 2000년 10월 6일 김일성의 고려민주연방공화국 창립방안 제시 20돌을 맞아 “하나의 민족, 하나의 국가, 두 개의 제도, 두 개의 정부 원칙에 기초해 북남 두 개의 정부가 정치-군사-외교권 등 현재의 기능과 권한을 그대로 갖고 그 위에 민족통일 기구를 세운 뒤 북남관계를 조정해 나가는 것”이 ‘낮은 단계의 연방제’라고 구체적으로 설명하였다.²⁷⁾ 그런데 북한이 1980년의 고려민주연방공화국 창립방안을 수정하여 단계적 연방국가 창립의 가능성을 시사한 것은 이번이 처음은 아니다. 1989년 4월 2일 발표된 문익환 목사와 조국평화통일위원회 위원장 허담과의 공동성명은 “일방이 타방을 압도하거나 타방에게 압도당하지 않는 공존의 원칙에서 련방제 방식으로 통일하는 것이 우리 민족이 선택해야 할 필연적이고 합리적인 통일방도가 되며 그 구체적인 실행방도로서는 단꺼번에 할 수도 있고 점차적으로 할 수도 있다는 점에 견해의 일치를 보았다”²⁸⁾고 지적함으로써 문익환 목사가 제안한 점진적 연방제 통일방안에 대한 북측의 수용 가능성을 시사하였다.

  그리고 김일성은 1991년 신년사에서 “고려민주련방공화국 창립방안에 대한 민족적 합의를 보다 쉽게 이루기 위하여 잠정적으로는 련방공화국의 지역자치정부에 더 많은 권한을 부여하며 장차로는 중앙정부의 기능을 더욱 더 높여나가는 방향에서 련방제 통일을 점차적으로 완성하는 문제도 협의할 용의”가 있음을 천명하였다. 그런데 이 때 북측이 단계적 연방제 통일방안에 대해 통일전선적 입장에서 접근하였던 것이지 남한정부와의 당국간 협상을 염두에 두고 있지 않았다는 사실에 유의할 필요가 있다. 이는 김일성이 1991년 신년사에서 “조국통일방도에 대한 전민족적 합의를 이룩하기 위하여 빠른 시일 안으로 북과 남의 당국과 정당, 단체 대표들이 한자리에 모여 조국통일방도를 확정하는 민족통일정치협상회의를 소집할 것을 제의”²⁹⁾한 데서 확인할 수 있다.

  1980년대 말부터 북한이 수용 가능성을 시사하였던 점진적 연방제 통일방안과 2000년 남북공동선언에 나오는 북측의 ‘낮은 단계의 연방제’ 안 간에는 외형적 유사성에도 불구하고 중요한 차이점이 존재한다.

  그것은 첫째로 북한이 남북공동선언에서 처음으로 ‘낮은 단계의 연방제’에 대해 언급하면서 점진적 연방제 통일방안의 수용 가능성을 검토하고 있는 것이 아니라 이미 답변확정하고 있음을 밝힌 것이다. 김대중 대통령을 수행하여 방북하고 돌아온 한 연구자에 따르면, 정상회담에서 김정일 총비서는 낮은 단계의 연방제 통일을 실현하는 데만도 10년 정도 걸릴 것이고 고려민주연방공화국을 창립하는 데에는 약 50년 정도의 기간이 필요할 것이라고 언급하였다고 한다. 김 총비서의 이 같은 언급은 북측이 즉각적인 연방제 통일이라는 원칙에서 크게 후퇴하여 연방제 통일을 장기적인 목표로 설정하고 있음을 나타내는 것이다.

  둘째로 북측은 1980년대 말과 1990년대 초만 해도 남한정부와의 단계적 연방제 통일방안 협의를 거부하였으나, 이번 정상회담에서는 통일방안에 대해 김 총비서와 김 대통령이 직접 협의함으로써 남한정부를 통일협상의 주체로 인정하였다. 이는 북한당국이 남한정부를 ‘미제국주의’의 ‘괴뢰정권’으로 보던 시각을 현실적으로 포기하였음을 의미하는 것이다.

  셋째로 연합제 안을 보는 북한의 시각에 변화가 발생하였다는 것이다. 정상회담 개최 이전에 북한은 ‘남북연합’을 “구조형태의 시각에서 보더라도 구라파공동체류의 국가련합 형태를 모방한 것이나 다름없는 것으로서 그 본질상 현존 분단체제의 유지를 노린 반통일적인 1민족 2국가 2체제적 구도”³⁰⁾라고 매도하였다. 그러나 남북공동선언의 2항에서 “나라의 통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정”함으로써 남측의 연합제 안을 무조건 부정하던 과거의 태도로부터 벗어난 것이다.

  북한은 ‘낮은 단계의 연방제’를 설명하면서 ‘중앙정부’라는 용어 대신 ‘민족통일기구’라는 용어를 사용하고 있으며, ‘지역자치정부’라는 표현 대신 ‘북과 남의 정부’라는 표현을 사용하고 있다. 그리고 남북 두 개의 정부가 정치-군사-외교권 등 현재의 기능과 권한을 그대로 갖는다는 설명은 ‘대내적 통치권의 소재’, ‘대외적 통치권의 소재’ 및 ‘병력의 보유’라는 기준에서 볼 때 연방제보다는 국가연합에 훨씬 더 가깝다고 할 수 있다. ‘국제법의 주체’라는 기준과 관련하여 북측의 통일방안에 모호한 부분이 있기는 하지만, 이미 남북한이 유엔에 독립국가로서 각기 가입한 상태이고 ‘낮은 단계의 연방제’에서 북남 두 개의 정부가 외교권을 그대로 갖는다고 설명되고 있으므로 남과 북이 ‘국제법의 주체’가 될 가능성이 크다고 하겠다. 그리고 북측이 ‘결합의 근거’로 연방헌법의 답변확정에 대해 언급하고 있지 않으므로 남북한간에는 국가간의 조약과 유사한 형태인 ‘합의서’가 조약의 근거로 작용할 가능성이 크다.³¹⁾

  그러나 매우 보수적인 국내의 일부 들은 “낮은 단계의 연방제 안은 어디까지나 큰 틀의 연방제”이며, “약간의 공통점은 있지만 남측이 북측의 연방제 안에 말려든 것이지 결코 연합제 안에 북의 연방제 안이 수용된 게 아니다”라고 주장하고 있다.³²⁾ 그리고 그 ‘증거’로서 ‘낮은 단계의 연방제’에 대한 북한의 2000년 10월 6일 설명을 들고 있다. 그런데 북한이 ‘연방제’라는 표현을 쓰고 있다고 해서 그 구체적인 내용에 대한 세밀한 분석 없이 북측이 실제적으로도 연방제 통일을 추구하고 있다고 파악하는 것은 매우 경솔하고 비합리적인 태도라고 하지 않을 수 없다.

  노태우 정부 이후 한국의 공식적 통일방안이 ‘남북연합’ 단계를 제시하면서도 거기에 상응하는 내용을 담지 못한 반면, 북한은 2000년에 “북남 두 개의 정부가 정치-군사-외교권 등 현재의 기능과 권한을 그대로 갖고 그 위에 민족통일기구를 세운 뒤 북남관계를 조정해 나가는 것”이 ‘낮은 단계의 연방제’라고 설명함으로써 한국 정부의 ‘남북연합’ 안보다 더 연합제(confederation)에 가까운 내용을 제시하였다. 비록 북한이 매우 개괄적으로 ‘낮은 단계의 연방제’에 대해 설명하기는 하였지만, ‘민족통일기구’에 대해 언급하고 있는 것은 연합제가 전제하고 있는 초국가적 기구의 창설에 더욱 부합하는 것이라고 할 수 있다.

  6․15 공동선언의 제2항이 갖는 의의는 남북한이 지금까지는 양 정부의 통일방안 간에 존재하는 차이점만을 일방적으로 강조함으로써 통일문제에 대한 소모적인 논쟁만을 거듭해 왔는데, 처음으로 일정한 타협 가능성을 인정함으로써 통일문제에 대해 ‘새로운 사고’를 가지고 실용주의적인 접근을 했다는 데 있다. 물론 남측의 연합제 안이 궁극적으로 지향하는 목표는 자유주의-자본주의체제하의 통일이고, 북측의 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이 궁극적으로 지향하는 목표는 사회주의체제하의 통일이 되겠지만, 양 방안 모두 장기적으로 급속한 체제통합보다는 점진적인 체제통합을 목표로 하고 있다는 점에서 장기간의 타협 가능성을 보이고 있다. 남북 정상이 양 국가의 통일방안 간에 공통성이 존재한다는 것을 지적한 것은 통일방안에 대한 소모적 논쟁을 종식하고 공동이익을 추구하려는 의지의 표현으로 해석해야 할 것이다. 남북 정상은 공동선언의 2항을 통해 실제적으로 장기간의 평화공존과 협력에 합의한 것으로 해석할 수 있다.³³⁾

IV. 남북연합의 형성 가능성과 실현 방안

  1. 가능성과 전망 

  남북한이 남북연합 형성의 방향으로 나아가기 위해서는 우선 남북한 관계의 제도화가 이루어져야 한다.  ‘남북한 관계의 제도화’에 대해서는 여러 가지 정의가 가능하겠지만, 여기에서는 “남북한 관계의 예측가능성, 지속성, 효율성을 보장할 수 있는 법적, 제도적 장치를 마련하는 것”으로 정의하겠다. ‘예측가능성’이란 남북한이 어떠한 행위를 취하였을 경우 그 결과가 어떠할 것인가를 인지하도록 하는 것이다. 예컨대 북한이 남북한간 합의 내용을 위반하였을 경우 어떠한 손실이 초래될 것인지를 사전에 알도록 하는 것이며, 또한 위반 사실을 어떠한 경로를 통해서 다시 정상화시킬 것인가에 대해서 사전에 정의하는 것이다. ‘지속성’이란 남북대화와 교류가 지속적으로 이루어질 수 있는 환경을 의미한다. 여기에는 북한의 남북대화에 대한 입장이 보다 부정적인 방향으로 선회하지 못하도록 법적․제도적 장치를 구축하는 것과 우리 내부적으로 남북대화가 꾸준히 이루어질 수 있도록 제반 환경을 정비하는 것이 포함된다. ‘효율성’은 남북한간 교류와 협력이 보다 적은 비용으로 보다 커다란 성과를 낼 수 있는 환경을 의미한다. 여기에는 남북한간 교류와 협력에 따르는 비용을 줄이기 위한 장치를 구축하거나 남북한간 및 우리 내부적인 각종 기구를 설립․정비하는 것이 포함된다.³⁴⁾

  남북정상회담 후속대화는 분야별로 세분화되고 나름대로 하위체계도 갖춤으로써 일정한 제도적 틀을 갖추었는데, 이를 간략하게 정리하면 다음과 같다. 먼저 장관급 회담은 6․15 남북공동선언의 이행문제를 포괄적으로 관장하는 중심적 협의체로서 공동선언의 이행 추진 방향을 논의하고, 남북간 합의사항의 이행상황을 점검하며, 미이행사항의 추진일정을 재조정하는 역할을 수행하였다.³⁵⁾  현재 장관급회담 밑에는 적십자회담과 남북경제협력추진위원회(남북경추위), 금강산관광활성화를 위한 당국간 회담이 위치하고 있다. 이산가족상봉과 관련된 문제는 주로 장관급회담에서 기본 방향을 제시하고 적십자회담에서 실무적으로 논의하는 식의 역할분담체계를 보이고 있다. 또한 남북경협과 관련된 논의는 초기에 남북경협 실무접촉을 통해 이루어졌으나, 제4차 장관급회담 이후 차관(부상)급을 수석대표(단장)로 하는 남북경추위가 구성됨으로써 제도적 틀을 갖추게 되었다. 2001년에 들어와서는 남북경추위 산하에 다시 3개의 실무협의회가 구성되어 경협 관련 논의가 보다 구체적이고, 실무적으로 진행될 수 있는 가능성을 보여 주었다. 금강산 사업 활성화에 대해서는 북측이 특별한 관심을 가지고 있어 남북경추위와는 별도의 회담에서 논의되었다. 군사문제가 갖는 민감성으로 인해 이 문제에 대한 논의는 국방장관회담이라는 채널에서 이루어지고 있고, 국방장관회담에서 기본 방향을 제시하면 군사실무회담에서 실무적으로 협의하는 식의 체계를 갖추고 있다. 정상회담 이후 제3국에서 외무장관회담도 성사되었으나, 남북한당국이 아직 회담 정례화의 필요성을 느끼고 있지 않은 실정이다. 한편 특사회담에서는 장관급 회담에서 타결하기 어려운 민감한 현안이나 김정일 총비서의 답방 준비와 같은 특별한 문제 또는 중단된 남북대화의 재개 문제 등이 논의되었는데, 회담의 성격상 정례화하기에는 어려운 측면이 있다.³⁶⁾

  남북정상회담 후속대화는 이처럼 일정한 제도적 틀을 갖추기는 하였으나, ‘예측가능성’과 ‘지속성’, ‘효율성’을 보장하는 법적, 제도적 장치를 충분히 마련하는 데까지 나가지는 못하였다. 결국 남북한 관계는 여전히 제도화의 모색 단계에 놓여있다고 평가할 수 있다. 따라서 남북연합의 형성은 아직도 요원한 과제라고 하겠다. 그러나 남북연합의 형성 전망이 반드시 비관적인 것만은 아니다. 현재 한반도의 불안정 요인이 되고 있으며 전세계의 주목을 끌고 있는 북한 핵개발 문제가 해결되고 개성공단 등 북한의 경제특구에 남한기업이 대규모로 진출하게 되면 남북 당국간 대화는 지금보다 훨씬 제도화될 가능성이 크다. 남북한은 이미 2000년 6월의 정상회담에서 “나라의 통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로” 합의하였다. 따라서 남북한 관계의 제도화가 이루어진 후 6․15 공동선언의 이 합의사항을 보다 구체화하는 방향에서 초국가적 통합기구를 쉬운 분야에서부터 창설, 확대해나가면 점진적․단계적으로 연합을 형성, 발전시켜 나갈 수 있을 것이다.

남북정상회담 후속대화 체계

  2. 실현 방안

  위에서도 지적한 바와 같이 남북연합을 형성하기 위해서는 우선 남북한 관계의 제도화를 실현하고 남북한간의 교류와 경제협력을 활성화하는 것이 필수적이다. 그런데 평양 정상회담에서 남북한은 김정일의 답방에 합의하였으나 제2차 남북정상회담은 현재까지 이루어지지 않고 있으며, 남북국방장관회담의 정례화도 이루어지지 않고 있다. 현저한 국력 격차 때문에 남북대화에 선택적으로 응하는 북한을 설득하여 남북한관계의 제도화를 이루기 위해서는 국민적 합의를 토대로 중장기적 대북 지원 계획을 수립하는 것이 무엇보다도 중요하다. 현재의 인도적 차원의 대북 지원은 북한의 식량난 해소에는 도움이 되겠지만 북한경제의 재건에는 큰 도움이 되지 않는 것이 분명하다. 따라서 우리 측에서 먼저 중장기적 대북 지원 계획을 수립하고 북한과 협상을 진행하여 ‘남북협력 5개년 계획’과 같은 것을 공동으로 세우는 것이 필요하다. 그리고 나서 남북당국간 대화의 정례화, 3통(통상, 통행, 통신)의 문제 등에 대한 북측의 협조 여부에 따라 대북 지원의 양과 속도 등을 조절한다면, 북한 지도부가 단기적 이해관계와 감정 상태에 따라 합의사항을 선택적으로 이행하는 것에 한국정부가 제동을 걸 수 있을 것이다.

  중장기적 대북 지원 계획에 대한 국민적 합의 형성의 가능성은 2002년 1월에 국내 한 언론기관이 실시한 여론 조사 결과에서 확인할 수 있다. 중앙일보는 동년 초에 ‘정부 예산 1%의 대북 지원’ 방안을 국가 10대 과제 중의 하나로 제시하였고, 이 제의에 대해 여론조사를 실시한 결과 응답자의 56.8%가 ‘동의한다’고 해 ‘동의하지 않는다’의 41.2%보다 15.6%가 높게 나왔다. 그리고 우리 정부가 대북 지원시 지켜야 할 원칙으로 장기적 효과를 기대하는 ‘포괄적 상호주의’(39.3%)가 가장 높았고, 하나 주고 하나 받는 식의 ‘철저한 상호주의’가 34.4%, ‘우리 동포이므로 상호주의 원칙을 굳이 내세울 필요 없다’는 응답이 23.7%에 이르렀다.³⁷⁾ 따라서 우리 정부가 국민과 야당을 적극적으로 설득한다면 국가예산의 1%를 북한경제의 회생과 남북경제공동체 형성을 위한 대북 지원에 활용할 수 있을 것이다.

  물론 북한 경제의 회생과 남북경협의 활성화를 위한 중장기적인 대북 지원 계획을 여야 합의로 만드는 것이 쉬운 일이 아님은 분명하다. 그렇기 때문에 대통령의 리더십과 여야의 대타협이 필요하다. 대규모 비용이 소요되는 대북 지원을 위해 여야가 합의를 도출해내지 못한다면, 대북 지원 문제는 항상 여야간 정쟁의 대상이 될 수밖에 없다. 그리고 한국에서 여야간 수평적 정권교체가 이루어질 때마다 대북 지원과 관련한 한국정부의 정책은 큰 변동을 겪을 가능성이 크다. 여야합의에 기초한 중장기적인 대북 지원계획이 수립되어 있지 않을 때, 남한에서의 정권 교체 시기마다 북한당국이 남북대화보다 어떠한 대북관과 대북정책을 가진 정치인이 차기 대통령에 선출될 것인가에 더 큰 관심을 갖는 것은 당연하다고 하겠다. 그런 상황에서 남북경협 활성화에 대한 논의가 진지하게 이루어지는 것을 기대하기는 어렵다. 따라서 남북한 경제관계의 제도화를 위해서는 남한에서 정권 교체 이후에도 중장기적 대북 지원 계획이 안정적으로 추진될 수 있도록 우리 내부의 제도화를 실현하는 것이 매우 중요하다.

  남북한 관계의 제도화를 이룩한 후에 남북연합의 방향으로 나아가기 위해서는 평양 정상회담에서 북한이 처음으로 제시한 ‘낮은 단계의 연방제’ 안을 적극적으로 활용하는 것이 필요하다. 앞서 살펴본 바와 같이 역대 한국정부의 ‘남북연합’ 안과 북측의 ‘낮은 단계의 연방제’ 안을 비교하면, 외형적, 제도적으로는 북측의 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이 ‘국가연합’(confederation)의 일반적 정의에 더 가깝다. 그리고 역대 한국정부의 ‘남북연합’ 안은 ‘국가연합’ 실현의 이전 단계라고 할 수 있는 정부간 협의기구의 창설과 당국간 대화의 제도화 수준에 머무르고 있어 ‘남북연합’이라는 이름에 어울리는 내용을 결여하고 있다. 따라서 외형적, 제도적으로는 북측의 안이 남측의 안보다 통일지향적이라고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 실제에 있어서 남측은 연합제 안을 주장하면서 남북한간 민간교류의 활성화와 남북한 당국간 대화의 제도화를 기대하는 반면, 북측은 ‘낮은 단계의 연방제’ 안을 주장하면서 현재처럼 당국이 민간교류를 통제하면서 당국간 협력만 강화하는 형태의 느슨한 결합을 염두에 두고 있다. 따라서 실제에 있어서는 남측의 연합제 안이 보다 통일지향적이고, 북측의 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이 더 현상유지적이라고 평가할 수 있다. 북측이 기존의 통일방안을 수정하여 새로운 안을 내놓은 것은 기본적으로 남한당국으로부터 경제회생에 필요한 지원을 받기 위한 것이었다. 따라서 북측이 요구한 대북 전력 지원에 남한정부가 소극적 태도를 보였을 때 북한은 당국간 대화의 발전을 중단시키고 대화의 예측가능성과 지속성마저 보장하지 않는 방향으로 나아갔다.³⁸⁾

  북측이 주장하고 있는 ‘낮은 단계의 연방제’는 기본적으로 현재의 남북한 당국간 대화를 더욱 제도화시킨 것이므로 ‘낮은 단계의 연방제’ 안에 대해 의구심을 표명하며 맹목적으로 배척하는 것은 남북한 관계의 제도화 수준을 높이는 데 오히려 부정적인 영향을 미칠 뿐이다. 한국정부는 북측의 ‘낮은 단계의 연방제’ 주장을 적극적으로 활용하여 남북 당국간 대화의 제도화 수준을 높이고, ‘남북연합’이라는 표현에 어울리는 내용을 갖고 있지 못한 기존의 통일방안을 현실적으로 수정하여 남북한이 중․장기적으로 남북연합 형성의 방향으로 나아갈 수 있도록 전략적으로 접근해야 할 것이다.³⁹⁾

V. 남북연합의 기구 및 운영

  남북연합의 기구로는 ① 연합정상회의, ② 연합각료회의, ③ 연합집행위원회, ④ 연합의회, ⑤ 연합법원 등을 고려할 수 있다. 연합기구의 구성과 운영 방안에 대해서는 노태우․김영삼 정부의 통일방안, 남북정상회담 후속대화의 성과와 점진적, 성공적 통합 사례인 유럽연합의 경험을 참조하여 논하기로 하겠다.⁴⁰⁾ 

  1. 연합정상회의

  남북한은 2000년 6월에 분단 역사상 최초의 정상회담을 개최하였다. 이 때 발표된 6․15 공동선언은 김정일의 답방에 대해 언급하였지만, 현재까지 답방은 실현되지 않았다. 남북장관급회담이 2003년 10월까지 12차례나 개최되어 정례화의 가능성을 보인 반면, 남북정상회담의 정례화는 여전히 요원한 과제라고 하겠다. 남북정상회담의 정례화는 김정일 북한노동당 총비서의 결단을 요하는 사항으로 그의 태도 변화를 기다리기보다는 그가 정상회담에 나서지 않을 수 없는 환경을 만드는 것이 현실적 접근방법일 것이다.

  남북정상회담을 정례화하기 위해서는 첫째, 정치적 신뢰구축이 이루어져야 한다. 북한 지도부는 항상 내면적으로 남한에 의한 북한의 흡수통일 가능성을 우려하고 있기 때문에 남한이 북한에 대해 흡수통일 의도나 적대적 입장을 가지고 있지 않다는 것을 확신시키는 것이 필요하다. 둘째, 김정일이 남북정상회담의 정례화를 수용하는 것이 북한경제의 재건에 도움이 될 것이라는 점을 인식시켜야 한다. 물론 이를 위해서는 한국정부가 북한경제의 재건을 위한 계획을 미리 가지고 있어야 할 것이다. 한국정부로서도 열악한 대북 환경의 근본적 개선과 남북한 철도․도로 연결 등의 사업을 신속하게 진행시키기 위해서는 남북정상회담의 개최를 통한 김정일의 설득이 필요하다고 하겠다. 셋째, 북한의 대외환경 개선이 필요하다. 현재처럼 부시 행정부의 대북 강경정책에 의해 북한이 심각한 안보위기의식을 느끼고 있는 상황에서 김정일의 서울 답방을 기대하기는 현실적으로 어렵다. 물론 이 같은 난국의 타개를 위해 제2차 정상회담의 개최가 긍정적 역할을 할 수 있으므로 한국정부는 제2차 정상회담의 장소에 구애됨이 없이 북한이 원하는 장소를 수용하는 아량을 보이는 것이 바람직하다. 남북한을 번갈아가며 정상회담을 개최하는 것은 북한 핵개발 문제가 해결되고 북․미간 갈등이 완화된 이후에 추진해야 할 것이다.

  남북정상회담의 정례화가 이루어지고 남북한간 3통의 문제가 해결되며 양국간 경제협력이 중국과 대만의 관계처럼 긴밀해지면, 민족공동이익의 확대를 위해 남북한 통합을 심화시킬 필요성이 제기될 수 있다. 그 결과 남북한 정상이 남북연합의 창설에 합의하게 되면, 남북정상회담의 명칭을 ‘연합정상회의’로 바꾸고 ‘연합정상회의’를 정기적으로 개최하여 통합의 심화 문제를 비롯하여 양국간 민감한 문제들을 토의․결정할 수 있을 것이다. ‘연합정상회의’는 남북연합의 기구 중 가장 강력한 힘을 가진 최고의 정책결정기구로, 이에 남북한의 정상뿐만 아니라 통일부 장관 또는 장관급 인사 그리고 연합집행위원회 위원장이 참석하는 것이 바람직하다고 하겠다. 연합정상회의에서는 남북연합의 장기적인 발전 방향을 결정하고, 남북한간의 민감한 정치적 이슈나 경제통합의 심화 등 주요 이슈에 대한 입장을 정하며 남북한간 이견을 조정하는 기능을 수행할 수 있을 것이다.

  남북연합은 느슨한 형태의 결합이므로 연합정상회의의 성공적 운영 여부는 남북한 정상들의 개인적인 신뢰 관계에 크게 의존할 것이다. 따라서 연합정상회의를 비교적 안정적으로 운영하기 위해서는 이에 대한 법제화가 필수적인데, 남북한이 연합 창설을 위한 기본 합의서를 작성하면서 이에 대한 규정을 명기해야 할 것이다. 북한이 현재와 같이 비법치주의적 사회주의국가로 남아있는 한 합의사항을 위반할 가능성은 상존하지만, 중국의 경우처럼 북한이 개방을 확대할수록 국제사회의 규범을 따를 가능성이 커질 것으로 예상할 수 있다. 연합정상회의의 의장을 남북이 1년마다 번갈아가며 맡고, 의장이 연합정상회의를 주재하며, 양국이 합의한 사항에 대해서만 의장이 대외적으로 연합을 대표한다면 남북한 정부가 고유의 권한을 크게 침해받음이 없이 대외적으로 통일 의지를 과시할 수 있을 것이다.

  2. 연합각료회의

  유럽연합의 경우에는 각료이사회에 연합 구성국들의 외무장관들이 참석하지만, 남북한 관계는 외국간의 관계와 다른 특수성을 띠고 있기 때문에 양국의 통일부 장관 또는 장관급 인사가 참석하는 것이 바람직하다고 하겠다. 이 경우 현재 남북한간에 진행중인 장관급 회담이 연합각료회의의 모태가 될 수 있을 것이다. 연합각료회의에서 각국 대표는 통일부 장관 또는 장관급 인사가 맡고, 안건에 따라 양국의 재정, 국방, 교육, 노동, 환경 관련 장관들을 선택적으로 참여시키면 될 것이다. 남북연합 단계에서 양국간 경제적, 사회적 통합이 심화되면 통합에 따르는 제반 문제를 보다 효율적으로 처리하기 위해 양국의 총리급 인사가 연합각료회의의 각국 대표를 맡는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

  연합각료회의에서 다루게 될 의제들로는 양국간 교류․협력 및 통합의 심화 문제, 현안이 되는 외교적 문제, 남북연합과 다른 나라와의 조약 등을 생각할 수 있다. 연합각료회의가 현재의 장관급 회담과 같은 정부간 협의기구의 성격을 넘어서서 연합기구로서의 위상을 갖기 위해서는 남북한 모두에게 적용되는 법을 제정할 수 있는 권한을 확보해야 할 것이다. 유럽연합의 경우에는 입법의 권한을 각료이사회와 집행위원회에 적절히 배분하고 있는데, 북한의 경우 정책결정기구와 집행기구가 명확하게 구분되어 있으므로 남북연합에서는 연합각료회의에 입법의 권한을, 연합집행위원회에 집행과 관련된 권한을 부여하는 것이 현실적일 것으로 사료된다. 연합각료회의에서의 의사 결정은 양국간 합의에 의해 이루어질 수밖에 없으므로 여기에서 남북한의 어느 한 쪽에 일방적으로 불리한 입법이 이루어질 수는 없다. 연합각료이사회가 규칙, 준칙, 결정 및 권고와 의견 등 다양한 법률적 형태로 결정을 내리게 된다면 시간이 경과함에 따라 연합의 공동규범이 확대되고 통합이 심화되는 결과를 가져오게 될 것이다.

  3. 연합집행위원회

  연합집행위원회는 연합각료회의가 결정을 내릴 수 있도록 안건을 준비하고 결정을 집행하는 역할을 수행할 수 있을 것이다. 유럽연합의 경우 반드시 잘 실현되고 있는 것은 아니지만, 유럽위원회(집행위원회)의 위원이 원칙적으로 자국을 대표하는 것이 아니라 전체 공동체의 일반 이익을 구현하도록 초국가성을 강조하고 있다. 그러나 남북한이 연합을 형성한다고 해도 북한이 현재와 같이 최고지도자의 지시에 따라 일사분란하게 움직이는 체제를 유지할 경우 특히 북측에 의해 임명되는 집행위원이 북한 당국의 지시를 무시하고 초국가적인 차원에서 행동할 가능성은 희박하다. 따라서 연합집행위원회를 구성한다고 해도 유럽연합의 경우처럼 소관업무별로 한 명의 집행위원을 지정할 것이 아니라 남과 북의 집행위원을 한 명씩, 모두 두 명의 집행위원을 지정하여 합의제 방식으로 운영하는 것이 바람직하다. 남과 북의 집행위원이 긴밀히 협의하여 결정을 내린다면 초국가적인 차원에서 결정을 내리는 것도 가능할 것이다.

  연합정상회의와 연합각료회의가 비상설기구라면 연합집행위원회는 상설기구에 해당하므로 남과 북의 일정 지역에 청사를 두어야 할 것이다. 비무장지대의 경의선이 연결되는 지점에 작은 도시를 건설하여 청사를 두는 방법과 남과 북의 협력의 현장이 될 개성공단 근방에 청사를 두는 방법 등이 있을 것이다. 연합집행위원회의 소관업무와 인력이 늘어나게 되면 될 수록 그만큼 남북협력의 영역과 범위가 확대되고 궁극적으로 행정적 통합을 위한 경험이 축적될 것이다. 

  연합집행위원회의 위원장의 임기는 1년으로 하되, 연합정상회의의 의장을 맡지 않은 국가에서 위원장을 결정하는 것이 바람직하다. 연합집행위원회의 주요 임무로는 대략 다음과 같은 것들을 상정할 수 있다.

  첫째, 연합집행위원회는 남북연합의 정책과 입법에 대해 제안권을 가진다. 이를 통해 연합집행위원회는 통합을 진전시키는 역할을 한다.

  둘째, 연합각료회의에서 답변확정된 모든 결정을 집행하는 역할을 한다. 특히 위원회와 그에 소속된 전문가 및 기술관료들을 동원, 활용하여 일상적인 업무를 집행하고 감독한다.

  셋째, 연합집행위원회는 통제의 기능을 행사한다. 연합집행위원회는 남북한 정부 또는 기업 등의 행위자들이 연합 차원에서의 결정을 따르고 있는가를 감시하고 연합 차원에서의 결정과 각국의 법규칙과의 조화를 권고한다.

  4. 연합의회

  남북연합의 운영 및 통일과정에 일반 국민들의 의사를 반영하기 위해 남북연합 단계에서 연합의회를 창설할 수 있을 것이다. 그런데 남한의 경우 다당제와 민주선거가 보장되어 있지만 북한의 경우는 그렇지 않기 때문에 북한체제의 민주화 이전에 직접 선거에 의해 연합의회 의원을 선출하는 것은 무의미한 일이다. 따라서 연합의회는 남과 북의 의회에서 파견한 일정수의 의원으로 구성하여 정기적으로 연합집행위원회로부터 사업 보고를 받고 연합집행위원회의 예산을 승인하는 등 초기에는 제한된 역할을 수행하는 것이 바람직하다고 하겠다.

  만약 북한체제가 민주화되면 그 때에는 연합의회의 의원을 남북한 모두에서 직접 선거로 선출하고, 의원들이 의회에서 남과 북의 지역별이 아니라 정치적․정책적 성향에 따라 원내 교섭단체를 결성하여 활동하도록 해야 할 것이다. 그리고 연합의회의 권한도 점차적으로 증대시켜 연합의회가 남북한 통합의 심화에 적극적 역할을 할 수 있도록 해야 할 것이다.

  5. 연합법원 

  남북한간의 합의에 의해 남북연합이 결성되고 이후 많은 합의서가 만들어질 경우 합의서에 대한 해석과 그 적용에 대한 판결을 통해 합의서의 이행을 법적으로 보장할 연합법원을 설립하는 것이 필요하다. 연합법원의 존재는 개별 국가의 법에 대한 각종 남북합의서의 우위를 보장함으로써 남한 또는 북한에서의 정권교체나 다른 정치변동에 의해 연합이 쉽게 해체되거나 기존의 합의서가 어느 한 쪽에 의해 일방적으로 폐기되는 것을 억제하는 결과를 가져오게 될 것이다. 연합법원의 존재는 또한 남북연합이 ‘법적 공동체’로 발전하는 데에도 긍정적 역할을 할 것이다. 물론 북한이 현재와 같이 법보다 정치를 더욱 중요시하는 비법치국가로 남아있는 한 연합법원의 역할에는 명백한 한계가 있을 것이다. 그리고 연합법원이 남과 북에서 파견하는 판사들로만 구성되는 경우 어느 한 쪽에 일방적으로 불리한 판결을 내리기 어려울 것이다. 그러나 연합법원의 존재는 남북한간의 각종 합의와 조화를 이루지 못하는 남과 북의 국내법 수정을 촉진하는 기능을 할 수 있을 것이다. 그리고 북한체제의 민주화가 이루어지면, 연합법원은 각종 판례의 축적과 함께 남과 북이 점진적으로 연합단계에서 연방단계에로 ‘진화’하는 길에 긍정적인 작용을 하게 될 것이다.

VI. 결 론

  지금까지 국가연합과 연방제 간의 차이를 확인하고, 한국정부와 북한의 통일방안에 대해 비판적인 고찰을 하였다. 그리고 남북연합을 형성하기 위해서는 그 이전에 무엇이 이루어져야 하는가에 대해서도 살펴보았다. 남북연합 단계에서 구성하여야 할 기구들에 대해서도 남북한 관계의 발전 수준과 유럽통합의 사례 등을 참조하여 우리의 현실에 적합하다고 생각되는 모델을 제시하였다.

  지금까지 고찰한 바에 따르면 남북한 당국간에는 통일로 가는 과정에서 남북연합을 구성하는 것에 대해 원론적인 수준에서 어느 정도 공감대가 형성되었다고 볼 수 있다. 그런데 남북한이 남북연합 형성의 방향으로 나아가기 위해서는 극복해야 할 과제들도 산적해있기 때문에 단기적으로 남북연합 형성에 대해 낙관적인 전망을 내리기는 어렵다. 남북연합 형성은 적어도 10년, 길게는 20년 이후를 내다보고 추진해야 할 중장기적 과제라고 볼 수 있다. 남북연합 형성의 장애 요인 및 해결해야 할 과제들을 정리하여 요약하면 다음과 같다.

  첫째, 북한이 ‘수령’이라고 불리는 당의 최고지도자를 중심으로 일사불란하게 움직이는 스탈린주의적 당․국가체제를 유지하고 있는 데서 비롯되는 문제점을 지적할 수 있다. 북한은 기본적으로 법보다 당의 지시와 결정을 중시하고 수령의 지시를 곧 법으로 간주하는 입장을 견지하고 있기 때문에 남북한 관계의 제도화가 어려운 실정이다.⁴¹⁾ 그러나 중국이 개방정책을 추진하면서 당의 지도를 핵심적인 분야에 국한하고 나머지 분야에 대해서는 과감하게 국가기관의 자율성을 인정하는 방향으로 나아간 것처럼,⁴²⁾ 북한도 1998년의 헌법 개정 이후 비슷한 방향으로 나아가고 있다.⁴³⁾ 따라서 남북한 관계의 제도화와 남북연합의 형성이 어려운 과제임은 분명하지만 반드시 비관적으로만 전망할 일은 아니다. 유럽의 경우에도 통합이 순조롭게만 진행된 것은 아니었고, 남북한의 경우에는 유럽과는 다르게 정치경제체제상의 본질적 차이가 존재하기 때문에 남북한 관계의 제도화와 남북연합의 형성에 대해 한국의 정부나 국민이 성급한 기대를 갖지 않고 중장기적으로 추진하는 것이 필요하다.

  둘째, 남북한간의 현격한 경제력 격차가 남북연합 형성에 장애요인으로 작용할 수 있다. 유럽의 경우 경제력이 비슷한 나라간의 경제통합은 비교적 큰 어려움이 없었으나 경제적으로 뒤쳐진 나라들이 유럽공동체에 참여하기 위해서는 많은 조건을 충족시켜야 했다. 남북한간의 경제력 차이는 유럽의 발전된 국가와 상대적으로 뒤쳐진 국가간의 차이보다 현저하게 크므로 남북한이 경제통합, 경제공동체 형성의 방향으로 가기 위해서는 한국정부가 파탄 상태의 북한 경제 재건에 적극적으로 참여하는 것이 필수적이다. 따라서 이미 본문에서도 지적한 바와 같이 한국정부가 국민적 합의를 바탕으로 중장기적 대북 경제재건 계획을 수립하고 북한과 협상을 진행하여 ‘남북협력5개년계획’과 같은 것을 수립하는 것이 필요하다.⁴⁴⁾

  셋째, 국내에서 남북연합 단계에 대한 정확한 규정과 인식이 이루어져야 할 것이다. 지금까지 우리 정부가 제시해 온 통일방안에서의 남북연합은 정부간 협의기구의 구성 및 당국간 대화의 정례화라는 수준을 크게 넘어서지 않는 것이었고, ‘연합’이라는 명칭에 어울리는 내용을 결여하고 있었다. 따라서 한국정부가 남북연합 형성에 대해 지나치게 낙관적인 전망을 제시하는 등 통일과정에 대해 혼란을 조장한 측면이 있다.⁴⁵⁾ 한국정부가 통일방안을 새로이 제시하게 된다면 그 기회에 기존의 통일방안에 나타난 문제점을 과감히 수정하고 남북연합 단계에 대해 보다 합리적인 비전을 제시해야 할 것이다. 민간차원에서도 국가연합에 대해 논의하면서 ‘중앙정부’나 ‘중앙기관’ 등 부적절한 표현을 사용하고 있는 경우가 많이 발견된다. 학계 차원에서도 국가연합에 대한 잘못된 논의를 바로잡아 남북연합 형성에 대해 정부와 일반인들이 이성적이고 냉정하게 접근할 수 있도록 해야 할 것이다.

  넷째, 북한이 6․15 공동선언에서 제시한 ‘낮은 단계의 연방제’ 안에 대한 정확한 인식이 필요하다. 북측은 ‘낮은 단계의 연방제’에 대해 “하나의 민족, 하나의 국가, 두 개의 제도, 두 개의 정부 원칙에 기초해 북남 두 개의 정부가 정치․군사․외교권 등 현재의 기능과 권한을 그대로 갖고 그 위에 민족통일 기구를 세운 뒤 북남관계를 조정해 나가는 것”이라고 설명하고 있다. 북한은 아직 이 단계에서 구성해야 할 구체적인 기구들 및 운영 방안에 대해 구체적인 내용을 제시하지 않고 있지만, “북남 두 개의 정부가 정치․군사․외교권 등 현재의 기능과 권한을 그대로 갖고 그 위에 민족통일 기구를 세운 뒤 북남관계를 조정해 나가는 것”이라는 설명을 보면 오히려 남한정부의 ‘남북연합’ 안보다 훨씬 더 국가연합의 일반적 정의에 가까운 주장을 하고 있다. 따라서 북한이 ‘연방제’라는 표현을 쓰고 있다고 해서 북측 주장이 순수한 연방제 안에 가까운 것이라고 생각하거나 남측의 통일방안이 ‘연합’이라는 표현을 쓰고 있다고 해서 순수한 연합제(국가연합) 안에 가까울 것이라는 순진한 편견을 극복하는 것이 필요하다. 한편, 북한의 ‘낮은 단계의 연방제’ 안이 외형적, 제도적으로는 남측의 ‘남북연합’ 안보다 순수한 국가연합의 정의에 훨씬 더 부합하는 것이기는 하지만, 본론에서도 언급한 바와 같이 실질적으로 북측의 안은 남측의 안보다 더욱 정부 중심적이고 민간교류를 통제하는 경향성을 가질 수 있기 때문에 두 방안간의 차이에 대한 명확한 이해도 이루어져야 할 것이다.

  다섯째, 남북연합 이후의 통일과정에 대한 현실적․합리적 인식의 확산이 필요하다. 노태우․김영삼 정부의 통일방안은 남북한간 대화․화해․협력 → 남북연합 → 통일정부, 통일국회로 이행하는 과정을 단절적으로 파악하는 경향이 있다. 그리고 연방제 통일에 대한 논의를 원천적으로 배제하고 있다. 그런데 역사적으로 대부분의 국가연합이 연방제 국가 창설로 이어진 사실⁴⁶⁾을 고려하면, 남북연합 단계에서 연방제 통일 단계로 이행하는 방안을 제시하는 것이 보다 현실적일 것이다. 따라서 통일의 과정을 남북한 관계의 제도화 → 남북연합 → 연방국가 창설의 순으로 설정하고, 이 과정을 ‘혁명적’ 단절이나 도약의 관점에서가 아니라 ‘진화’의 관점에서 추진할 필요가 있다. 북한이 통일방안에서 ‘연방제’를 주장하고 있다고 해서 ‘연방제’에 대해 맹목적 거부감을 나타내는 것과 북한의 사이비 연방제를 순수한 연방제로 오해하는 것 모두 통일과정에 대한 이성적 이해의 장애물이다.⁴⁷⁾ 미국이나 독일 등의 연방제가 비합리적이고 비민주적인 제도라고 생각하지 않는다면, 통일방안에 대한 논의에서 ‘연방제’ 통일의 가능성을 원천적으로 배제할 하등의 이유가 없다. 따라서 북측과 연방제 통일의 수용 여부를 가지고 불필요한 마찰을 일으킬 것이 아니라 연방제의 구체적 내용과 실현 조건, 운영 방안 등에 대해 생산적인 논의를 전개함으로써 한국이 지켜야 할 국가이익을 분명히 하면서도 남북간 이견의 폭을 좁히는 노력을 경주하는 것이 바람직하다고 하겠다.