우리나라 지방자치단체 지도 역사

우리나라의 지방자치가 체계적이고 본격적으로 시행된 것은 그 역사가 얼마 되지 않았다. 그러나 지방자치와 관련된 역사적인 제도는 아주 오래전부터 있어왔으며, 그 시대부터 지금의 지방자치에 이르기까지, 지방자치의 역사를 정리해 보고자 한다.

먼저 고려 시대부터 살펴보자면, 그 시대의 지방 자치적 제도로는 첫번째로 사심관 제도를 들 수 있겠다.

사심관 제도는 고려의 초기에 건국 공신에게 출신 지방의 통치를 맡겨 어느 정도의 독립성을 가지고 지방을 다스리게 한 제도이다. 이는 지방분권적 요소를 가지고 있었으므로 지방자치에 유사한 제도의 하나였다고 볼 수 있다.

두번째로, 고려에는 향직 단체가 있었는데 향직 단체는 지방 토호의 협조없이는 부역, 공납등의 과징이 어려웠던 고려 초기에 그들에게 중앙관직의 위계와 같은 명칭과 직위를 주고 목, 군, 현에서 지방 행정을 담당하게 하였던 일종의 행정조직이다. 이는 말하자면 지방세력가를 중심으로 한 일종의 자치 기관이라고 할 수 있다.

다음으로, 조선시대의 자치적 제도를 살펴보면 다음과 같다.

그 첫번째가 향청제도인데, 향청은 조선초기의 유향소를 일시 페지하였다가 이를 '향청'으로 개칭하여 공인하게 된 지방 대표 기관이었다.

두번째는 향약제도인데, 향약은 조선 중기 이후 지방의 양반, 토호, 유림등의 상류 계급에 의하여 자발적으로 수행된 교화 운동으로써, 자치 운동의 일면을 지니고 있다.

세번째로 면과 동,리를 들 수 있는데, 면과 동,리 에서는 면장과 동,리장 등의 선임에 그 주민의 의사가 많이 반영되고, 면과 동,리의 경비도 주민이 각출하여 충당된 외에, 동,리민 사이에는 연대 책임제가 실시되었다.

다음은 근대적 지방자치의 생성에 관한것인데, 그 첫번째로 갑오경장기의 자치적 제도인 향회제도를 들 수 있다. 1895년(고종 32년) 11월 3일 답변확정된 향회제도는 지방주민으로 하여금 지방의 공공사무의 퍼리에 참여할 수 있게 함으로써 우리 나라에 있어서 근대적 의미의 지방자치의 첫 시작을 이룬 제도였다.

두번째로는 일제 시대의 자치적 제도를 들 수 있다. 일제시대 초기에 일제는 무단정치를 통해 억압적 국가기구를 강화, 대규모 관료의 투입을 통한 중앙집권화적 근대국가의 기틀을 발전시켰다. 그 결과 조선조에 존재했던 지방정치의 상대적 자율성은 약화되었다. 그러나 일제는 식민지의 국가중앙권력의 지배효과를 극대화하기 위하여 한국의 토착지주세력을 정치적으로 배제하면서도 경제적으로는 포섭하였다.

20년대에는 1920년 7월, 도에는 평의회, 부와 면단위에는 협의회, 23개 면에 민선면협의회가 구성되는 등 역사상 처음으로 적어도 형식적인 측면에서 지방자치의 제도적 시행이 착수되었다. 그러나 일제가 추진한 지방자치원리의 도입은 여전히 중앙의 총독부권력을 지방수준에서 정당화하여 지역사회에 대한 행정적 침투력을 고양하고자 하는 것이 목적이었으며, 이를 통해 일제의 민족분열정책도 심화되었다.

30년대에는 일제는 한국의 상층계급을 식민지통치기구 안으로 더욱 확실하게 끌어안기 위하여 식민지 내 기존의 지방자치제를 강화하는 쪽으로 결론을 내렸다. 1930년 12월 부와 읍의 협의회에 의결권을 부여하는 것, 관선면협의회 회원을 모두 민선으로 바꾸는 것 등을 내용으로 하는 새로운 지방자치제도 개선안이 공포되었다. 그러나 지방의 각종 협의회는 조선총독부의 정책을 의례적으로 통과시키는 도구에 불과했고, 자산가나 친일파들을 관변(官邊)으로 중용하는 계기로 활용되었을 뿐이었다. 즉, 일제가 지방자치제를 부분적으로 도입한 진정한 목적은 일본제국주의를 국내에서 강화하고 지역자치라는 외형을 통해 조선총독부의 지방행정의 효율성을 제고하고자 하는 것이었다.

45년 해방이후, 해방은 우리나라에서 권력의 공간적 재구성을 통한 지방분궈화가 본격적으로 이루어질 수 있는 결정적인 기회를 제공했다. 그 주역은 건국준비위원회 지방지부 혹은 지방인민위원회였다. 인민위원회는 자생적으로 등장하여 자발적으로 운영되었다. 해방직후 불과 몇 주만에 전국 13개 도에 도인민위원회가 구성되었고, 145개 지역에 시·군인민위원회가 만들어졌다. 인민위원회는 해당지역에서 치안의 유지, 식량통제, 소작료 조정, 센서스 조사, 학교운영등과 같은 기능을 비교적 잘 수행하였다. 이러한 자치의 효율성은 주민들의 지지와 호응이 높았던 이유도 있었지만, 무엇보다 지역사정에 능통했기 때문이기도 하였다. 또한 제도적 측면에서 부분적으로는 인민위원회의 지도자들이 보통/직접선거에 의해 선출되었고 이와 아울러 지역 내 공동체의식이 발현되었다는 의미에서 민주적인 요소도 많았다. 그러나 해방직후 나타났던 이러한 자생적 지방자치는 실패로 끝나고 말았다. 그것은 남한에 진주한 미군이 강력한 중앙집권적 통치체제를 재구축했기 때문이었다. 그것은 미국이 물리적으로 남한의 좌경적 정치발전을 부인하면서 인공을 불법화시킨 정치적 결과였다.

그 다음은 권위주의 통치시대인데, 전후 남한은 지정학적으로는 물론 경제적으로도 미국에 대한 종속국가로 전락했다. 그 결과 미국은 한국에서 지방자치의 실현을 포함한 민주주의의 번영보다는 자신의 전략적 및 경제적 이익을 보다 효과적으로 반영하고 대변할 수 있는 중앙집권적 국가와 그것을 뒷받침할 수 있는 강력한 지도력을 선호했다. 또한 국내적으로도 국가권력에 대적할 만한 사회적 세력이 존재하지 않았다. 물론 적어도 형식적으로 볼 때 1948년 제정된 우리나라 초대헌법은 지방자치를 명분화한 것이 사실이었고(민주주의의 외양을 위해서는 지방자치제의 도입이 필요하였으므로)또 1949년 7월 지방자치법이 공포되었으나 이와 같은 지방자치제도는 일제가 효율적인 식민통치를 위해 편제한 중앙집권적 행정체제의 바탕 위에 지방의회 및 단체장에 대한 선거·임명 규정만 덧붙인 것이었다. 즉 지방자치제는 명목적인 장식물일 뿐이었다.

다음은 이승만 정권시대의 자치제도로, 이승만은 1949년 12월 한 번도 시행되지 않은 지방자치법을 개정, 국내적 불안정을 이유로 지방자치의 실시보류로 인한 지방행정의 공백에 대응하였다. 개정된 지방자치법은 지방선거실시를 보류함으로써 지방자치제를 실질적으로 무의미하게 만들고 말았다.

1952년 한국전쟁의 와중에 돌연 지방의회선거가 실시되었다. 이 역시 이승만의 정치적 야심에 의한 것으로써 당시 대통령을 간접선출하는 권한을 가진 국회가 야당 혹은 이승만의 정치적 반대파의 주도하에 있던 상황은 이승만의 재집권을 어렵게 만들고 있었다. 이승만은 따라서 기존 국회의 무력화를 기도했는데 그 결과로 시행된 것이 그동안 국내정세의 불안과 치안유지를 구실로 실시가 유보되던 지방의회 선거였다. 이렇듯 우리나라 최초의 지방의회 선거는 민주주의의 발전과는 무관하게 최고지도자의 정치적 목적을 달성하는 데 이용되었을 뿐이었다.

1952년 초대지방의회가 생긴지 3년도 채 못되어 이승만 정권은 지방자치법의 제 2차 개정을 모색했는데 그 까닭은 지방의회가 지방단체장에 대한 불신임을 결의하는 경우가 빈발하여 단체장들이 고유업무를 수행하는 데 차질을 빚게 되었음은 물론, 단체장과 의원들 사이에 청탁이나 이권거래가 성행하는 등 지방자치제도 운영에 있어서 적지않은 시행착오가 나타났기 때문이었다. 1956년 2월 2차지방자치법 개정 이후 5개월만에 이승만정권은 다시 지방자치법을 개정했는데, 이는 야당계 인사가 지방자치단체장 선거에서 이길경우를 최소화하기 위한 방안이었다.

이승만정권은 1958년 12월 24일 다시 한 번 지방자치법을 개정했는데 그 내용은 지방자치단체장에 대한 임명제를 도입하는 것으로서 지방자치제를 유명무실화하여 강력한 중앙집권적 통치체제를 구축하는 것이 목적이었다. 이처럼 1960년 4·19혁명에 의해 이승만정권이 붕괴할 때까지 우리나라 지방자치제의 역사는 최고권력자의 정치적 요구에 뒤따르는 것이었다.

다음으로, 1960.4-1961.5 사이이다. 이 때, 4월 혁명은 민주주의시대의 개막을 알리는 계기가 되었다. 새로 출범한 민주당 정권은 1960년 11월 1일 전면직선제를 골자로 하는 지방자치법개정안을 확정하였다. 이에 따라 그해 12월에 서울특별시와 도의회선거, 시·읍·면장 선거 및 서울시장과 도지사선거가 실시되었다. 이것은 우리나라 지방자치 역사상 최초로 완전한 자치의 형식을 취한 것으로서 실질적 권력의 공간적 분권화를 위한 출발점이었다.

다음으로 5.16군사쿠데타 이후의 지방자치제의 발전인데, 60년대 초 도입된 지방자치제 또한 1961년 5월 16일에 발생한 군사쿠데타에 의해 단명하고 말았다. 5·16군사쿠데타는 학생을 통해 표출되었던 시민사회의 역량발화를 군부중심의 국가영역이 무력으로 진화한 과정이라고 볼 수 있다. 그리고 이러한 반전은 지방자치제의 발전에도 즉각적인 영향력을 행사했다. 군사쿠데타 세력은 전국의 지방의회를 일시에 해산하고 각급 지방의회의 의결사항을 상급 지방자치단체장이 집행하도록 조치했다. 1962년 4월21일 공포되고 같은 해 10월 1일부터 시행된 '지방자치에 관한 임시조치법'은 모든 지방자치단체장들의 하향적 임면원칙을 제도화시켰다. 이처럼 지방의회가 사라지고 지방자치단체장이 임명직으로 바뀐 사실은 내용적으로 볼 때 지방자치제를 근본적으로 부인하는 처사였다. 박정희 정권은 지방의회의 구성시기를 법률로써 정한다고 하였음에도(1962년12월26일 개정헌법96조,97조)실제로는 그러한 법률을 제정하기 위한 아무런 조처도 취하지 않음으로써 5·16이후 우리나라는 전면관치의 초중앙집권적 시대로 접어들었다.

다음으로,박정희정권 시대는 안보와 경제발전이 국가의 최우선목표로 설정되었다. 그 결과 미국에 대한 지정학적 의존관계는 심화되어갔고, 미국은 한국에서 민주주의나 지방자치가 실시되는 것보다는 중앙집권적 국가체제와 권위주의적 지도력을 선호했다. 또한 한국의 급속한 경제성장은 전형적인 국가주도형이었다. 강력한 국가적 지도력을 위해 정치적 분권화보다는 행정적 일원화논리가 지배적이었고, 지방은 중앙권력기관의 대리인이자 하수인에 불과했다. 독재권력에 의해 지방자치가 철저히 박탈당하는 동안 권력과 자본의 지배효율성을 제고하기 위하여 우리나라의 모든 정치적, 행정적, 경제적, 사회적, 그리고 문화적 측면들은 중앙집권화를 강화하는 방향으로 치달았다. 박정희시대를 통틀어 우리나라의 지방자치제는 암흑기에 갇혀 있게 된 것이다.

다음으로, 민주주의 이행시기의 지방자치제의 발전이다.

먼저, 1980년대 중반이후에는 지방자치문제가 다시 거론되기 시작한 것은 5공화국 말기인 80년대 중반이었다. 그 요인으로는 정치적으로 85년 2월 12대 총선에서 야당인 민주통일당이 대약진에 성공한 것이 중요한 계기로 작용하였다. 또한 고도경제성장으로 시민사회의 계급성 신장, 재벌로 대표되는 자본가계급의 국가의 개입에 대한 반발, 노동자계급의 양적·질적 성장, 경제성장과정에서 축적된 국력신장으로 안보부담의 축소, 동서냉전체제의 약화, 80년대 말 시작된 사회주의권의 붕괴, 부와 권력의 중앙집중이 자원낭비와 관리의 비효율성을 초래하는 등 국내외적, 정치·경제·사회적 요인들이 작용하였다. 이를 배경으로 80년대 중반 이후 민주주의에 대한 국민들의 열망이 높아지면서 지방자치제는 정치권의 주요현안으로 대두하였다.

1987년 당시 민정당대표인 노태우의 '6·29선언'에 의하여 지방의회의 전면구성이 새롭게 제안되었다. 또한 같은 해 11월 17일 정부와 여당은 13대 대통령 선거공약으로 지방자치제의 전면실시를 발표하였으며 나머지 정당들도 지방자치제의 실시를 지지하였다.

노태우정권(6공화국)시대의 지방자치의 발전으로, 13대 대통령선거에서 노태우가 당선되고부터 그가 취임하기 이전까지 지방자치제 실시문제와 관련 여야간에 정치적 협상이 전개되었다. 그러나 여야가 끝내 합의를 이루지 못한 가운데 민정당은 88년 3월 8일 임시국회 본회의에서 지방자치법과 지방의회의원 선거법 등을 단독으로 변칙처리했다. 같은 해 4월 6일 공포된 지방자치법 부칙에 의하면 시·군·구의회는 89년 4월 30일까지, 시·도의회는 91년 4월 30일까지 구성하기로 하였으나, 지방자치단체장 선출시기에 대해서는 침묵했다. 88년 4월 26일 실시된 13대 국회의원 선거결과 이른바 로 인하여 야권3당은 여당의 독주를 견제할 수 있게 되었다. 야권3당은 지방자치문제를 논의하기 위하여 공조체제를 마련했고, 89년 3월 4일에 지방자치법 중 개정법률안을 성안하여 3월 15일 임시국회에서 통과시켰다. 정부·여당은 야당이 통과시킨 개정법률안에 대해서 재의(再議)를 요구하면서도, 당시까지 유효하게 남아있던 지방자치제 관련 현행법률, 곧 1989년 4월 30일까지 시·군·구의회를 구성한다는 법률적 약속마저 이행하지 않았다. 이에 따른 비판으로 여야4당은 지방자치문제를 원점으로 돌려 재협상하기로 하고 마침내 89년 12월 19일 새로운 지방자치법개정안이 여야합의에 의해 만들어졌다. 이제 시행만이 남은 듯 보였던 지방자치문제는 90년 1월 민정당과 통일민주당, 신민주공화당이 이른바 3당통합을 결행함으로써 다시 표류하기 시작했다. 새로운 거대 집권여당으로 등장한 민주자유당은 89년 12월에 합의한 지방자치제 관련법안의 전면적 재검토를 선언한 것이다. 정부와 여당은 당시까지 법적으로 효력을 지니고 있던 90년 6월 30일 이전에 기초 및 광역 자치단체지방의회를 구성한다는 정치적 약속과 법률적 의무를 또다시 이행하지 않았다.

이에 대한 여야간 첨예한 대립 끝에 90년 12월 31일 151회 정기국회에서 여야만장일치로 지방자치법 중 개정법률안, 지방의회의 원선기법 개정법률안, 그리고 지방자치단체장 선거법안 등이 통과되었다. 그러나 정부와 여당은 지방자치단체장선거를 준비하지 않는 등 지방자치제의 전면적 실시에 미온적인 태도를 드러냈다. 그리고 마침내 1992년 연두기자회견에서 노태우는 단체장 선거의 연기를 일방적으로 선언하기에 이르렀다.



마지막으로, 김영삼정권 시대의 지방자치의 발전이다.

집권여당인 민자당이 비타협적 태도를 견지한채 1992년 12월에 14대 대통령으로 김영삼이 당선되었다. 김영삼은 선거켐페인에서 95년 단체장선거실시를 공약했었다. 그후 94년 3월 4일에 마침내 단체장선거를 포함한 이른바 4대지방선거를 1995년 6월27일에 실시한다는 내용을 담은 지방자치법을 국회에서 통과시키고 16일에 공포하였다. 그리고 마침내 1995년 6월 27일에 역사적인 4대지방선거가 실시되었다. 이로써 지방의회는 제2기의 출범을 기록했고 지방자치단체장선거는 1960년대 이후 30여 년만에 부활했다.

지난 1991년 그야말로 우여곡절 끝에 지방자치제가 부활되었으나 지방자치단체장 선거는 없는 반쪽 지방자치제였다. 1995년 6월 27일 처음으로 지방단체장과 의회의원들을 선출하는 온전한 지방자치제가 자리잡게 되었다.

위에서 살펴본 바와 같이, 지방자치제도는 오래전의 역사속에서부터 그 토대를 다져왔으며, 우리나라에 본격적인 지방자치제가 실시된 것은 10년 남짓 되었다. 이제까지의 역사적 발전을 토대로 우리나라도 다른 선진국에 못지 않은 체계적이고 효율적인 지방 자치제를 실시하여 국가의 발전과 국민의 편의를 계속해서 도모해야 할 것이다.

ㅋㅋ