궁금한거 4문제

 

1. 서  론

이 글의 목적은 지난 반세기동안 우리나라 정당의 국회의원 공천제도가 역사적으로 어떻게 전개되어 나왔으며, 이러한 공천제도에 영향을 미친 요인은 무엇인지에 대해 분석하는 것이다.  정당이 다른 정치집단과 구별되는 점은 권력을 차지하기 위해서 공직후보를 내는 것이기 때문에 공직후보 결정 방식은 정당의 성격을 결정하는 핵심적인 요소가 된다. 그런데 우리나라 정당들은 공개적이고 공정한 경쟁을 통해 국회의원 후보를 비롯한 공직 후보를 결정하는 것이 아니라 당원이나 유권자의 의사를 묻지 않고 정당지도자들이 모여서 특정인을 추대하거나 밀실에서 결정하는 등 비민주적이어서 정당이 공당(公黨)이 아니라 사당(私黨)이라는 비난을 면치 못하고 있다.

우리나라가 1987년 민주화이후 대통령직을 비롯한 선거직 공직을 차지하려는 정당간의 경쟁은 제도적으로나 과정상에 있어서 점차 공정하게 이루어지고 있으나 공직후보가 되려는 정당내의 경쟁은 여전히 비민주적인 요소가 강하다. 그 동안 각 정당의 대통령후보 결정 방식은 지난 해의「국민참여경선제」에서 보는 것처럼 점차 민주적인 방식을 답변확정하는 추세에 있으나 국회의원 공천제도는 과거 권위주의시대처럼 여전히 당의 총재나 측근 중심으로 하향식 공천이 계속되고 있다.  이러한 정당의 비민주적인 국회의원 공천제도에 대해 국민의 불만이 터져 나온 것이 지난 2000년 총선을 앞두고 전개된 시민단체의 낙천낙선운동이었다. 이러한 노력에도 불구하고 그 후 국회의원 재보선을 위한 후보 결정방식이 과거처럼 하향식으로 이루어지고, 각 정당의 지방선거 후보 결정과정에서도 전반적으로 민주적 방식이 도입되지 못하여 국민들의 비판을 받았다.

  

2. 우리나라 국회의원 공천제도의 역사적 전개 과정

광복이후 우리나라 국회의원 공천제도를 역사적으로 고찰해 보면 (1) 정당공천제도 도입시기(이승만과 장면 정권시기), (2) 하향식 공천제도 강화시기(박정희와 전두환 정권시기), 그리고 (3) 민주화이후 하향식 공천제도의 지속 속에 변화를 모색하는 시기 등으로 구분해 볼 수 있다.

1) 정당 공천제도 도입시기: 이승만과 장면 정권

우리나라에서 1948년 제헌의회선거와 1950년의 2대 국회의원 선거에서는 정당공천제도가 유명무실하였으나 1954년 3대 국회의원 총선거를 앞두고 자유당이 처음으로 정당 공천제도를 공식적으로 도입하였다.  그 이전에는 전국적인 정당 조직이 제대로 갖추어지지 않아서 정당 차원의 선거 지원이 미약하였기 때문에 후보자가 정당의 공천을 받더라도 별다른 도움을 얻지 못했다. 또 당시의 선거법에 국회의원 후보자는 선거구내 유권자 200명(제헌국회의원 선거의 경우), 또는 100명 이상 200명 이하(2대 총선의 경우)의 추천장을 첨부하도록 되어 있었으므로(중앙선거관리위원회, 1973 : 72～74) 정당의 공천보다 유권자의 추천을 얻는 것이 상대적으로 중요하였다. 그런데 203명의 국회의원을 선출하는 1954년의 3대 총선거를 앞두고 자유당이 181명의 소위 공인후보자를 선정 발표하였다. 이렇게 자유당이 정당 공천제를 도입한 배경에는 다음과 같은 2가지 중요한 이유가 있었다. 첫째, 자유당은 선거후 이승만대통령의 중임제한을 철폐하는 개헌을 추진할 의도 아래 개헌에 찬성하는 인사를 당선시키기 위해 공식적인 정당 공천제를 실시하였다. 자유당은 당 차원의 선거지원을 강력히 추진한 결과 의원정수의 56.2%에 해당하는 114명을  당선시켜 무소속 67명, 민주국민당(약칭 민국당) 15명에 비해 압도적으로 승리하였다. 그러나 자유당은 개헌정족수를 채우지  못해 무소속 국회의원 등을 영입한 후  소위 사사오입개헌을 단행하였다. 둘째, 자유당의 이승만대통령이 선거를 앞두고 현역의원의 재선이 “국사처리와 정당정치에 이롭지 못하다”고 언명하였기 때문에 자유당 간부들이 이승만의 눈을 벗어난 기성정치인들을 제거하고 신진들을 선거에 내세우기 위해 정당 공천제를 도입하였다(김민하, 1976 : 87). 이대통령은 자신에게 충성하지 않는 현역의원이 재선되어 정치적 영향력이 확대되는 것을 우려하였다. 이처럼 최고통치자의 정치적 목적을 달성하려는 수단으로 정당 공천제도가 우리나라에서 최초로 도입되었다.

당시 자유당 간부들은 공천과정에 점수제를 도입하여 공천방식을 민주적으로 하기 위해 노력하였으나 성공하지 못하였다.  먼저 지역구 대의원들이 공천을 신청한 후보자들을 상대로 비밀투표를 하여 그 결과에 40점을 주었다(손봉숙, 1987 : 262). 다음에 각 도당부(道黨部)가 지역구 후보를 평가한 후 20점을 가산하고, 마지막으로 중앙당이 후보들을 심사하여 다시 40점을 주도록 하였다. 중앙당 부․차장 회의에서 최고득점자를 선정하였으나 당총재인 이승만의 재가를 받는 과정에서 최고득점자중에서 재가를 얻지 못해 낙천된 인사가 나옴으로써 공천과정을 상향식 방식에 의해 민주적으로 해 보려던 노력이 실패로 돌아갔다. 이로써 우리나라 최초의 정당공천제도가 형식적으로는 상향식이었으나, 그리고 지방당의 의사를 반영하려는 노력에도 불구하고 중앙당의 최고지도자가 최종적으로 결정하는 하향식으로 굳어지게 되었다. 이후 우리나라 정당의 공천제도가 이러한 최초의 선례에 따라 최고지도자가 최종결정을 하는 하향식 방식이 계속되어 나온 점을 볼 때 신생국가가 새로 도입한 정치제도를 처음에 어떻게 운영하느냐 하는 것이 향후 정치과정에 얼마나 심각한 영향을 미치는 것인지를 잘 알 수 있다. 

한편 1954년 총선을 앞두고 국회가 국회의원선거법을 개정하여 연고지제(緣故地制)를 도입하는데는 성공했으나, 사회단체의 선거운동 금지는 행정부의 반대로 무산되었다(김민하, 1976 : 86～87). 이승만행정부가 사회단체의 선거운동 금지에 반대한 이유는 자유당이 노동조합, 농민조합 등 방대한 사회단체를 당의 기간조직으로 가지고 있었기 때문이다. 자유당은 집권당으로서 이 외에도 많은 이점이 있었기 때문에 국회의원 지망생들은 자유당의 공천을 얻기 위해 노력하였다. 더욱이 자유당은 정당정치에 대한 장악력을 높이기 위해 1954년 총선기간 중에 무소속 진출의 억제, 양당체제의 확립을 유권자에게 호소하였다.  

1954년 총선을 위한 국회의원 공천과정에서 집권당인 자유당의 영향력은 강했으나 민국당 등 반대당의 역할은 매우 미약하였다. 자유당보다 훨씬 약세에 있던 민국당은 전국 203개 선거구중에서 77개에 한하여 공인후보자를 출마시키고 다른 선거구에서는 무소속을 지원하는 연합전선 내지 양면전략을 시도하였다. 정당간에 이념이나 정책의 차이가 별로 없는 상황에서 국회의원 후보들은 행정부의 정치적 탄압의 대상인 반대당보다 관권과 금권을 동원하기 쉬운 집권당인 자유당을 선호하는 경향이 강한 반면 야당인 민국당의 공천을 기피하였다. 당시 야당 후보에 대한 여당과 행정부의 정치적 탄압이 심하여 야당후보에 대한 입후보 등록 방해, 여당의 불법 선거운동과 투․개표 부정 등으로 인해 야당은 매우 불리하였기 때문에 야당성향의 인사가 민국당의 공천을 받기보다는 오히려 무소속으로 출마하는 것을 선호하였다. 이러한 정치적 상황 아래 민국당은 1954년 총선에서 겨우 15명을 당선시켰다(김민하, 1976 : 87). 한편 무소속이 자유당 다음으로 많은 숫자인 67명이 당선된 점에서 알 수 있는 것처럼 정치인들은 여전히 정당보다 개인적인 명망과 사조직에 의존하는 정도가 높았다.

한편 정당공천제도는 50년대 후반에 매우 급속한 속도로 강화되어 나갔다. 당시 국회의원 선거제도가 군소정당보다 대정당에 유리한 소선거구제였기 때문에 국회의원지망생들은 주요 정당의 공천을 얻기 위해 치열한 경쟁을 벌였다. 또 정당지도자들이 선거운동과 투․개표과정에서 정당의 역할을 강화한 결과 무소속이나 군소정당보다 대정당의 공천을 얻는 것이 더욱 유리해졌다.  1958년 총선을 앞두고 자유당과 민주당이 선거법 협상을 통해 투․개표 과정에 정당의 역할을 제고시킨 결과 국회의원 지망생들이 효과적으로 선거운동을  하려면 정당 공천이 더욱 필요하게 되었다. 선거법 개정 협상 결과를 보면 자유당이 주장하는 선거공영제와 입후보 기탁금제 실시, 언론 제한 등을 수용하는 한편 민주당이 주장한 주요 정당의 선거참관인 권한의 확대, 각 선거위원회에 정당대표 참가, 선거사범의 벌칙 강화 등을 수용하였다. 이러한 내용의 개정 선거법에 따라 1958년 총선의 233개 선거구중 자유당은 236명(무공천지구 출마자 포함)을 공천한 후 공천자 대회를 개최하고 “부흥과 통일은 정국의 안정에 있다,” “일하는 여당, 욕하는 야당,” 이라는 선거구호와 함께  4개 정강과 46개 정책을 답변확정하였다. 한편 이 선거에 야당인 민주당의 공천율은 지난 선거에 비해 증가했으나 아직도 233개 선거구중 199명의 후보를 내세운 점에서 알 수 있듯이 야당 기피현상은 사라지지 않았다. 한편 무소속이 2대와  3대 총선에서는 각각 1513명, 797명이 출마한 것에 비하면 이번 선거에서는 357명으로 줄어들었다(김민하, 1976 : 99).  이것은 국회의원 충원과정에서 정당 공천의 중요성이 상대적으로 증가하고 있다는 것을 의미한다.

이승만정권이 붕괴된 후 내각제 개헌안이 통과되자 집권을 눈 앞에 둔 민주당은 7·29선거를 앞두고 신구파간에 치열한 공천경쟁을 벌이게 되었다. 정부형태와 국회의원 선거제도는 크게 변했으나 공천제도는 여전히 하향식이었다. 대통령제와 달리 내각책임제에서는 가장 많은 국회의원을 배출하는 정당이나 정파가 정권을 잡게 되므로 민주당내 파벌간에 국회의원 공천경쟁이 치열해졌다.  결국 민주당은 민의원에 227명(6개구 무공천), 참의원에 정원 60명을 모두 공천했으나 집권을 다투는 신구파간의 경쟁이 가열되어 각파는 별도로 112명의 민의원후보와 3인의 참의원후보를 내세워 사실상 별도의 선거운동을 전개하였다(김민하, 1976 : 112). 한편 자유당인사들이 대부분 무소속으로 출마하였기 때문에 자유당 공식후보는 민의원 54명, 참의원 11명에 불과하고 무소속이 1,010명으로 지난 선거에 비해 크게 증가하였다(김민하 1976 : 114). 다시 말해 정당공천제도는 아직 제도화되지 못하였다.

2) 하향식 공천제도 강화시기:박정희․전두환 정권

1960년대에 들어 군부권위주의 정권은 정치적 통제의 일환으로 정당공천제도를 더욱 강화하였다. 1961년 장면정권을 힘으로 무너뜨리고 정권을 장악한 군부세력은 무소속 출마를 금지하여 정당공천을 필수로 하는 한편 정당법을 제정하여 정당 등록요건을 강화하였다. 이러한 조치들은 군소 정당의 난립을 막아 양당제를 구현한다는 명분 아래 이승만과 장면 정권시기에 활약한 민간정치인에 대한 통제를 강화하여 군부의 계속 집권을 용이하게 하려는 것이었다. 또 군부는 직선제와 함께 전국구 비례대표제를 도입하여 지역기반이 약한 군부 출신 정치인들이 후자를 통해 국회의원에 충원되는 길을 열었다. 이러한 제도가 계속된 1970년대 초까지 국회의원지망생들이 당선자를 많이 내는 주요정당의 공천을 받기 위해 치열한 경쟁을 벌였다.

한편 무소속 출마 금지로 인해 과거처럼 무소속 당선자를 자기 당에 영입할 수 없으므로 각 정당이 당선가능성이 높은 인사에게 공천을 주는 조건으로 입당시키기도 하였다. 예를 들면 1963년 6대 국회의원 총선을 앞두고 민주공화당(약칭 공화당)은 당선가능성을 고려하여 비당원인 구자유당 인사를 비롯하여 구정치인들을 공천하여 심각한 내분에 휩싸였다. 이것은 부정선거와 사리사욕에 눈 먼 구정치인들을 배제한다는 공화당의 창당 정신에 어긋나는 것이었다. 당시 공화당총재인 박정희대통령 당선자는 “이상 6, 현실 4”의 비율로 공천할 수밖에 없었다고 변명했다(Yong-Ho Kim, 1989 : 164). 즉 정치에 때묻지 않은 신인을 약60%, 구정치인을 약40% 비율로 공천한 후 이를 “이상 6, 현실 4”라고 표현하였다. 이렇게 비당원인 구정치인들을 무리하게 공천한 이유는 대선에서 박정희후보가 윤보선후보에게 15만표 차로 겨우 이겼기 때문에 원내 과반수 의석을 확보하지 못할 것을 우려하여 자기 당의 정치신인보다 이미 지역구 지지기반을 가진 구정치인들을 대거 공천하였다(Yong-Ho Kim 1989 : 157～163). 군부 출신 지도자들은 무소속 출마 금지로 인해 정당공천 없이 국회의원 출마가 불가능해진 상태를 이용하여 공천을 주고 민간정치인들을 자기편으로 끌어들였다.

우리나라 최초로 도입한 전국구 비례대표 국회의원 후보 공천은 더욱 심각한 문제점을 드러내었다. 당시 전국구 배분방식이 양당제를 구현한다는 명분 아래 제1당과 제2당에게 유리하게 되어있었기 때문에 전국구 공천순위에  있어서 공화당은 22번 (8대 선거에서는 25번), 신민당은 14번 (8대 선거에서는 17번) 이내에 드는 경우 당선이 보장되어 있었으므로 전국구 공천을 둘러싸고 당내 경쟁이 치열하였다. 직능대표를 선출한다는 전국구 비례대표제의 본래 취지와 달리 집권당의 경우 지역구 기반이 허약한 군부출신 정치인이나 최고통치자에게 충성하는 사람을 공천하는 경향이 나타났다. 반대당의 경우 거액의 정치헌금을 받고 전국구 후보를 공천하는 것이 새로운 관행으로 등장함으로써 돈을 받고  국회의원직을 파는 결과를 빚었다. 이런 관행은 아직도 없어지지 않고 있다. 이처럼 전국구비례대표제의 도입이 중앙당 지도자 중심의 하향식 공천을 더욱 강화시키는 결과를 초래하였다.

1972년 유신 헌법의 도입으로 국회의원 정원의 3분의 1을 대통령이 추천하도록 함에 따라 정당 공천은 상대적으로 약화되었다. 개정된 국회의원 선거법은 종래의 1구1인 소선거구제를 1구2인을 선출하는 중선거구제로 바꾸고 종래의 무소속 출마 금지조항을 없앤 결과 과거에 비해 정당공천을 획득하려는 경쟁은 표면적으로 완화되었다. 집권당인 공화당이 1구2인을 선출하는 선거구마다 거의 모두 1명씩 공천을 하고, 반대당인 신민당도 한 선거구에 1명을 공천하는 경우가 거의 대부분이어서 공화당․신민당 후보자들이 쉽게 당선될 수 있었다. 그러나 공화당에 비해 신민당의 공천 싸움이 상대적으로 치열하였다. 공화당의 경우 지역구 공천에 탈락한 인사를 대통령이 국회의원으로 추천하는 경우가 많았다. 그러나 새로운 제도를 도입한 직후에 실시된 1973년의 총선에서는 공화당의 공천과정에 별다른 문제가 없었으나 1978년 총선에서는 이후락, 김진만 등 소위 구여권 인사가 무소속으로 출마하여 당선됨으로써 집권세력이 분열되는 양상을 보였다. 한편 1978년 총선 직후 신민당의 김영삼총재가 야당 성향의 무소속 국회의원을 영입하여 세불리기에 나서자 공화당도 집권세력과 가까운 무소속 국회의원을 영입하지 않을 수 없었다. 60년대에 무소속 출마 금지조항으로 인해 일시적으로 나타나지 않았던 양상, 즉 무소속으로 당선된 후 정당을 선택하는 50년대의 양상이 재현되었다.

박정희대통령의 사망과 함께 유신정권이 붕괴된 후 수립된 전두환정권 아래에서 국회의원 공천과정은 여전히 왜곡되었다. 힘으로 권력을 장악한 신군부세력이 민주정의당(약칭은 민정당) 이라는 관제여당과 민주한국당(약칭은 민한당), 한국국민당 등 소위 제도권 야당을 만든 후 1981년 총선에 앞서 민정당은 물론 다른 정당의 공천과정에도 깊이 개입하였다. 한편 1985년 총선을 앞두고 정치적 해빙이 부분적으로 이루어졌으나 공천과정은 여전히 비민주적이었다. 당시 정치체제가 기본적으로 전두환대통령의 1인통치(personal rulership)의 성격이 강했기 때문에 민정당의 공천과정은 전대통령이 좌지우지하였다. 한편 기존의 다른 정당들도 소위 제도권 정당으로서 집권세력의 통제 아래 국회의원공천이 소수의 정당지도자에 의해 이루어졌다. 이런 상황에서 1985년 선거를 2～3개월 앞두고 자생적으로 결성된 반대당(신한민주당, 약칭 신민당)은 후보를 구하기가 힘들었다. 왜냐하면 국회의원지망생들이 집권세력의 정치적 탄압 아래에서 자생 야당의 후보가 당선되기는 쉽지 않을 것으로 판단했기 때문이다. 그러나 선거결과 신민당이 소위 관제 야당인 민한당보다 더 많은 의석을 차지하자 민한당 의원들이 대거 신민당에 합류함으로써 소위 제도권 야당이 무너지고 민주화의 전기(轉機)가 마련되었다.   

3) 하향식 공천제도의 지속과 변화 시기:민주화이후

1987년 민주화 선언이후 국회의원 공천과정은 여전히 비민주적인 가운데 과거에 비해 경쟁이 더욱 치열해졌다. 대정당에 유리한 소선거구제로 환원되었기 때문에 주요 정당의 공천이 중요해졌고, 또한 민주화가 당내 경쟁을 강화시켰으며, 특히 지역정당구도가 형성되어 각 지역정당이 자기 지역에서는 선거가 필요 없을 정도로 의석을 독식하는 현상이 발생함에 따라 영남, 호남, 충청에서는 지역정당의 공천 없이는 국회의원이 되기 힘들었다. 이러한 과정에서 지역 패권을 가진 정당지도자가 자신의 정치적 영향력을 증대하고 정치자금을 비롯한 정치적 자원을 확대하는 가장 중요한 수단으로 국회의원 공천권을 독점적으로 행사하였다.

이와 같이 민주화이후에도 우리나라 정당의 국회의원 공천제도는 과거 권위주의시대처럼 기본적으로 하향식 비민주적인 방식이지만 부분적으로 변화가 일어나고 있다. 첫째, 과거 권위주의시대에는 국회의원 공천제도가 소위 제도권의 정치지망생들의 충원 경로에 불과하였으나 민주화이후 소위 운동권이나 재야 세력들이 정당 공천을 통해 국회에 진출하는 길을 열어주었다. 민주화이후 과거 권위주의 시대의 운동권이나 재야세력이 기존 정당에 참여하는 경우가 많아졌는데 하향식 공천제도가 아니었다면 이들이 공천을 받기가 쉽지 않았을 것이다. 민주화이후 기존 정당이 당의 지지 기반을 확대하기 위해 서로 경쟁적으로 운동권과 재야 인사를 영입하였다. 민주화 직후 1988년 총선을 앞두고 통일민주당과 평민당이 서로 재야세력을 영입하여 당세를 확장하기 위해 노력하였고, 1992년 평민당은 3당합당을 통해 탄생한 거대여당인 민자당을 견제하기 위해 3당통합에 반대한 민주당과 재야세력을 영입하여 민주당으로 야당 통합을 이룬 후 상당수의 재야 인사를 국회의원에 공천하였다(김용호, 1994 : 132～136). 김영삼대통령은 1996년 총선을 전후하여 자신의 지지 기반을 확대하기 위해 재야 인사와 새로운 인물을 영입하였고, 또 김대중대통령은 2000년 총선을 앞두고 “젊은 피 수혈론”을 내세워 소위 운동권 출신의 386세대를 공천하고, 국민정치연구회에 참여한 재야인사들을 영입하여 전국 정당화를 추진하였다. 이에 맞서 한나라당도 수도권을 중심으로 젊은 정치인들을 공천하여 신진인사들을 국회로 충원하였다. 이처럼 정당의 공천제도가 하향식이었기 때문에 당원의 지지 없이도 정당지도자의 결단으로 운동권 인사나 방송인을 비롯한 연예인이나 벤처 기업인을 비롯한 전국적인 명망가들을 하루아침에 정계로 충원할 수 있었다. 이렇게 정당의 하향식 공천제도가 신진 인사의 충원을 용이하게 하는 긍정적인 측면이 있지만, 이들이 국회에 진출한 후 공천권자인 정당 보스의 명령을 어길 수 없어서 자율적인 의정활동을 펼치지 못하는 폐해를 낳는 경우가 많았다.

둘째, 민주화이후 정당 내부와 외부에서 비민주적 국회의원 공천제도를 민주적으로 바꾸어야 한다는 요구가 강하게 제기되고 있으나 당내 저항 때문에 아직도 실현되지 못하고 있다. 이러한 요구가 나오고 있는 배경을 살펴보자. 이미 각 정당이 대선후보 선정 방식으로 국민참여경선제 등 상향식 제도를 도입하였고, 지방자치단체장 후보 선정에 있어서도 부분적으로 경선제를 도입하였으나 국회의원 공천제도만은 종래처럼 중앙당의 공천심사위나 조직강화특위 등을 통해 후보를 선정한 후 당의 총재가 최종 결정하는 방식을 답변확정하고 있어서 이를 시정해야 한다는 목소리가 높다. 통합민주당과 한나라당이 각각 1996년과 2000년 총선을 앞두고 공천심사위가 합의하지 못하는 경우 비밀투표로 일부 후보를 결정하거나 공천심사위에 외부인사를 임명하여 투명성을 높이려는 노력은 국회의원 공천제도를 바꾸어야 한다는 당내 요구를 반영하거나 무마하려는 의도에서 나온 것이다. 최근에는 정당의 공천제도를 민주적으로 하기 위해서는 현행 지구당 위원장 제도를 바꾸어야 한다는 주장이 나오고 있다. 왜냐하면 진성당원이 거의 없는 상황에서 당원이 국회의원 후보를 선출하는 상향식 공천제도를 도입하더라도 지구당위원장이 자신의 추종자를 당원으로 등록시켜 경선제를 치루는 경우 형식만 민주적이고 실질적인 경선이 이루어질 수 없기 때문이다. 한편 과거 지역정당을 유지해 온 지역패권지도자들이 정치일선에서 물러났기 때문에 점차 하향식 공천제도를 유지하기 어려울 것으로 전망한다. 왜냐하면 지역패권지도자들은 적어도 자신의 지역에서 유권자의 절대적인 지지를 받고 있었으므로 공천에 반발하는 당내 인사들을 무마할 수 있었으나 이런 카리스마를 가진 지역패권지도자가 없는 상황에서 당내 국회의원 후보 경쟁이 치열해지는 경우, 이를 통제할 수 있는 방법은 경선제 밖에 없을 것으로 보인다. 더욱이 2000년에 총선시민연대의 낙천낙선운동이 상당한 성과를 거둔 점에서 알 수 있는 것처럼 시민사회의 성장이 정당의 비민주적인 국회의원공천제도를 바꾸어야 한다는 압력으로 작용하고 있다.

그러나 정당지도자가 공천권을 가지고 있는 현행 하향식 공천제도를 유지시키려는 세력과 이러한 제도를 지속시켜주는 장치들이 여전히 강력하게 작용하고 있어서 공천제도 개혁이 쉽게 이루어지지 않고 있다. 각 정당이 의석을 거의 독식하고 있는 지역은 지구당 위원장이 바로 국회의원이 될 수 있기 때문에 지구당위원장 제도 폐지와 경선제 도입에 결사적으로 반대하고 있다. 그리고 민주화이후 몇 개의 지구당에서 실험적으로 지구당위원장이나 국회의원 후보 경선을 실시해 본 결과 예상과 달리 현행 위원장이 낙선하거나 고전하는 경우가 발생하여 기존의 위원장들이 경선제 도입을 매우 경계하고 있다. 따라서 현역 국회의원을 비롯한 당의 원로나 중진들은 당원이나 유권자의 지지를 얻어 후보가 되려는 노력은 비용이 많이 드는 대신 불확실성이 강하기 때문에 당 총재나 핵심측근들이 결정하는 하향식 방식을 선호하는 경우가 많다. 더욱이 현행 정당조직과 정치자금제도 등이 현행 공천제도를 유지시켜 주고 있다. 각 정당의 최고지도자는 정당에 대한 국고보조금을 마음대로 사용할 수 있기 때문에 국회의원이나 지망생들이 이들의 눈치를 살피게 된다. 그리고 중앙집권적인 현행 정당사무국 체제아래에서는 자율적인 지방당이 없기 때문에 중앙당 대신 지방당이 공천과정에 권한을 행사하는 분권형 공천제도 도입에 걸림돌이 되고 있다.

셋째, 민주화이후 하향식 공천제도가 정당정치의 유동성을 더욱 높였다. 현행 선거법은 무소속 후보보다 정당후보에게 유리하게 되어 있고, 더욱이 소선거구제는 대정당 후보에게 유리하다. 이런 상황에서 국회의원 지망생들이 대정당의 후보가 되기 위해 정당 보스들의「정당 부수고 만들기」작업에 동참하였다. 민주화이후 지역정당구도 아래 어느 정당도 단독으로 정권을 획득, 유지할 수 있는 확고한 지지기반을 가지지 못한 결과 정당 보스들이 다른 정당과 합당하거나 연합하는 바람에 정치인들의 이합집산이 거듭되었다. 더욱이 정권말기에 국회의원을 비롯한 정치인들이 이 당, 저 당으로 옮기는 바람에 정당의 국회의원 공천제도가 의의를 상실할 정도가 되었다. 예를 들면 어느 정치인이 특정 정당의 공천과 함께 당의 공약이나 재정적 지원에 힘입어 국회의원이 되었으나 나중에 이 당, 저 당으로 옮겨 다님으로써 정당정치를 불안하게 만들었다. 이런 현상을 개선하기 위해 국민해임제도를 도입해야 한다는 의견이 제시되고 있다. 즉 국회의원이 당적을 변경하는 경우 일정한 기일 내에 투표를 통해 유권자들의 신임을 새로 물어보는 것이다(김현우, 1996 : 61).

또 과거에 볼 수 없었던 2개 정당이 연합 공천을 시도하는 경우가 나타나고 있다. 대선 승리를 위한 정당간의 제휴가 국회의원 선거에서 가끔 2개 정당간의 연합공천으로 이어졌다. 최근 국회의원 재보궐선거에서 민주당과 개혁국민정당이 일부 선거구에서 연합 공천을 통해 자기 당 후보를 내지 않고 상대당 후보를 지지하였다. 97년 대선후 새정치국민회의와 자민련이 각각 자기 지역에서만 후보를 내고 다른 지역에서는 상대당 후보를 지지하는 연합 공천을 하였다. 이러한 공천방식이 정당의 정체성을 훼손하고 있다.

민주화이후에 국회의원 공천제도가 변화된 것 중에서 마지막으로 지적할 것은 2000년 총선부터 전국구 비례대표제 후보의 30%를 여성에게 할당하는 제도를 도입한 것이다. 이것은 여성의 정치참여에 대한 강한 요구를 반영한 것이다.   

 

3. 우리나라 국회의원 공천제도의 특징과 공천제도에 영향을 미친 요인

1) 우리나라 국회의원 공천제도의 특징 : 비교의 시각

우리나라 국회의원 공천제도를 다른 나라의 의회 후보 선정 방식과 비교해 보면 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 일부 국가에서는 의회후보 선정 방식을 법으로 정하고 있는데, 우리나라는 정당에 맡겨 두고 있다. 의회 후보 선정방식을 법으로 규정하고 있는 나라는 미국, 독일, 핀란드, 노르웨이 등 소수에 불과하고 거의 모든 나라가 후보 선출 방식이나 절차를 각 정당이 마음대로 할 수 있다(신명순, 1999 : 275). 이것은 기본적으로 정당은 사적 단체이므로 국가가 정당 활동에 직접 개입하는 것이 바람직하지 않다는 인식에 기초를 두고 있다. 2차 대전 이후 정당이 비록 사적 단체이지만 공적인 활동을 하고 있기 때문에 헌법에 정당 조항을 삽입하거나 국가가 정당에게 보조금을 지급하면서 정당의 활동에 간섭하는 나라가 증가하였으나 아직도 후보 선출은 정당에 맡겨두는 경향이 강하다. 우리나라는 정당 활동이 민주적이어야 한다는 것을 헌법에 명시하고 있을 뿐 지금까지 국회의원을 비롯해 공직 후보 선출 방식을 법으로 규정한 적이 없다. 우리의 경우 정당에 대한 국고의 경상비보조가 매년 200억원이상임에도 불구하고 정당의 공적 활동인 후보 선출 방식을 법으로 규제하지 않고 각 정당의 당헌이나 당규에 맡겨두고 있다.

둘째, 우리나라 공천제도는 매우 중앙집권적이어서 지방당의 권한은 거의 없고 중앙당이 모든 공천과정을 관리하고 최종 결정권을 가지고 있다. 우리나라에서 최초로 공식적인 정당 공천제를 도입한 1954년부터 지금까지 자유당을 비롯한 거의 모든 정당이 중앙당 중심으로 공천을 해 왔다. 여당이나 야당을 불문하고 우리나라에서 지방당이 공천권을 가진 적이 없다. 물론 지구당이 여론을 조사하거나 예상 후보자 명단을 중앙당에 보내거나 중앙당에서 결정한 인사를 지구당 대의원 대회에서 추대하는 경우는 있었으나 지방당이 실질적인 공천권을 행사한 적은 없다. 그러나 다른 나라에서는 중앙당보다 지방당이 공천권을 가지는 경우가 많다(김광수, 1997 : 142～145). 독일의 경우 지구당에서 선출된 후보를 중앙당이 거부할 권한이 없다고 법에 명시되어 있다.  

다른 나라의 공천제도와 비교해 볼 때 우리나라 국회의원 공천제도가 보여주는 마지막 특징은 우리의 경우 후보 선정과정에 유권자나 당원이나 대의원의 실질적인 참여가 거의 없고, 주로 중앙당의 소수 지도자 중심으로 이루어지고, 최종 결정권은 당의 최고지도자가 행사한다. 이런 공천 방식은 자유당부터 지금까지 계속되고 있다. 다른 나라의 경우 유권자가 참여할 수 있는 예비선거제, 당원이나 대의원이 참석하는 코커스(caucus) 제도 등을 답변확정하고 있으나 우리의 경우 지도자 중심으로 공천이 이루어지는 오랜 관행이 거의 변하지 않고 있다. 우리나라의 거의 모든 중앙당이 공천을 앞두고 10여명의 공천심사위나 조직강화특위를 구성하여 공천 결정을 내리지만 최종 결정은 최고지도자의 손에 달려있다. 특히 과거 권위주의 시대에 여당(자유당, 공화당, 민정당 등)의 경우 당 총재가 공천권을 좌지우지하였고, 야당의 경우 집단지도체제를 이룬 경우 소수의 정당지도자들이 서로 자기 계파  후보를 공천하기 위해 경쟁하는 바람에 심각한 내분을 겪은 경우가 많다.

또 야당의 계파 지도자간에 서로 주고 받기 식의 공천이 이루어져 공천 탈락자들이 반발하는 경우가 발생하였다. 민주화이후에는 지역정당구도가 이루어져 영남, 호남, 충청에서 지역정당으로부터 공천을 받지 않으면 국회의원에 당선되기 힘들기 때문에 공천 경쟁이 치열하였으나 지역정당의 최고지도자가 패권적 지위와 카리스마를 가지고 있어서 공천 분쟁이 분당(分黨) 사태로 가지는 않았다.

2) 공천제도에 영향을 미치는 요인

세계 각국의 의회 후보 선정과정을 비교 연구한 갤라거(Michael Gallagher)는 공천제도에 영향을 미치는 요인으로 법적 규정, 정부 조직, 선거체제, 정치문화, 정당의 성격 등을 들고 있다(안순철, 1998 : 71). 한편 선진국 정당의 공천제도를 비교 분석한 웨어(Alan Ware)는 벨지움 정당의 사례를 심층 분석하면서 공천제도를 변화시키는 요인으로 당원의 요구를 충족시키려는 필요성, 사회적 위계질서의 쇠퇴, 대표되지 않은 유권자의 지지를 얻으려는 노력, 정당성을 확보해야 하는 필요성 등을 들고 있다 (Ware, 1996 : 266～269). 이런 분석을 토대로 한국의 국회의원 공천제도에 영향을 미친 변수를 살펴보면 정당의 기원과 리더쉽 구조, 선거제도와 과정, 국가 구조, 시민사회의 정치문화 등으로 정리해 볼 수 있다.

우리나라 국회의원 공천제도에 영향을 미친 첫 번째 변수는 정당의 기원과 리더쉽 구조다. 세계 각국의 의회후보 선정방식을 비교해 보면 일반적으로 정당이 의회를 중심으로 출발한 경우 대체로 지도자와 중앙당이 공천과정에 미치는 영향력이 매우 높고, 사회주의 운동을 비롯하여 의회 밖에서 정치운동, 사회운동으로 출발한 정당의 경우 공천과정에 당원이나 지방당이나 방계조직의 영향력이 상당히 강하다. 우리나라 정당은 모두 대선이나 총선을 앞두고 창당을 한 선거정당의 성격이 매우 강하다. 다시 말해 권력을 가진 대통령이나 국회의원, 또는 정치지망생들이 선거를 통해 권력을 계속 유지하거나 도전하기 위해 정당을 창당하는 경향이 높았다. 결국 우리나라 정당은 지도자 중심의 정당으로 출발하였기 때문에 시민사회와 연계가 매우 약하고, 사회운동이나 정치운동보다 선거를 위해 만들어졌기 때문에 중앙당과 지도자 중심의 공천제도가 지속되어 나왔다.

그런데 지난 반세기동안 우리나라 국회의원 공천제도의 역사적 전개과정을 보면 정당의 리더쉽 구조에 따라 공천과정이 약간 다른 모습을 보여 주었다. 과거 권위주의시기에 여당은 강력한 1인 지배구조였기 때문에 여당의 최고지도자가 공천과정을 독점하였으나 야당의 경우 단일지도체제 아래에서는 최고지도자가 공천권을 거의 독점했으나 집단지도체제나 여러 파벌이 경쟁하고 있는 경우 지도자나 파벌간에 서로 주고 받기식의 흥정을 통해 공천이 결정되었다. 민주화이전의 여당이었던 자유당, 공화당, 민정당은 대통령의 권력 유지의 방편으로 창당되었기 때문에 이들 정당의 최고지도자인 이승만, 박정희, 전두환 대통령이 공천의 최고결정권자였다. 한편 민주화이후 1990년 3당합당을 통해 여당이 된 민자당의 경우 “야당식” 공천이 이루어졌는데, 1992년 총선을 앞두고 민정계, 민주계, 공화계는 합당 당시의 합의대로 대체로 5대 3대 2의 비율로 공천을 나누었다. 이런 현상은 권위주의시대에 여러 정치지도자들이나 파벌들의 연합으로 이루어진 야당에서 흔히 볼 수 있었다. 민주화이후에도 야당은 여당을 견제하기 위해 재야나 다른 반대세력과 연합하면서 지도자끼리 공천지분을 나누어 가졌다. 예를 들면 3당 합당에 반대한 인사들이 만든 민주당은 평민당과 합당한 후 1992년 공천을 앞두고 평민계와 민주계가 소위 지분 싸움으로 조직강화 특위에서 합의가 이루어지지 않자 김대중․이기택 두 공동대표의 결정에 맡겨 버렸다.  이처럼 리더쉽의 구조가 단일구조(monolithic structure)인가, 집단지도체제(collective leadership structure)이냐에 따라 공천과정이 다소 다른 모습을 보여 주었다.

우리나라 국회의원 공천제도에 영향을 준 두 번째 변수가 국회의원 선거제도라는 것을 부정하는 사람은 아무도 없을 것이다. 선거제도에 따라 유권자의 투표 행태나 국회의원 지망생들의 정치적 전략이 달라지기 때문에 정당의 공천제도가 달라지는 것은 지극히 당연하다.  예를 들어 무소속 출마가 금지되었던 제3공화국시기의 선거제도에서는 국회의원 지망생은 주요 정당의 공천을 얻는 것이 필수적이고, 공천을 받지 못하는 경우 새로운 당을 만들거나  다음 선거를 기다려야 했다.

그러나 무소속 출마가 허용되어 있는 경우 국회의원지망생들은 당의 공천을 얻지 못한 경우 무소속으로 출마할 수 있기 때문에 공천 경쟁이 완화될 수 있다.

그런데 세계 각 국의 공천제도를 비교해 보면 일반적으로 1구1인을 선출하는 소선거구제를 답변확정한 국가는 중앙당이나 지도자의 공천권이 제한적인 경우가 많다.

그 이유는 1구1인을 선출하는 1위대표제(first past the post)의 경우 지역대표성이 강하기 때문에 중앙당이나 정당지도자가 선거구의 당원이나 유권자의 의사를 존중하지 않으면 자기 당 후보가 당선될 확률이 줄어들기 때문이다. 미국이 대표적인 사례라고 할 수 있고, 영국의 경우 중앙당이 예비후보자 명단을 작성하는 여과작업(screening)을 하고 지구당이 최종 공천권을 가지고 있다. 한편 명부식 비례대표제를 답변확정한 국가에서는 중앙당이나 정당지도자가 후보자의 선택에 영향력을 행사하는 경우가 많다. 왜냐하면 전국적, 또는 지역별 비례대표 정당 명부를 만드는 과정에서 중앙당과 지역당의 간부들이 영향력을 행사할 수 있는 여지가 많기 때문이다. 비례대표제를 답변확정하고 있는 유럽의 많은 국가들이 이런 공천방식을 답변확정하고 있고, 전국이 단일 선거구로 명부식 비례대표제를 통해 의원을 선출하는 이스라엘의 경우 중앙당 집행위원회가 후보의 이름과 순위를 결정한다.

우리나라의 경우 이런 선거제도와 공천제도간의 일반적인 패턴과 달리 1구1인의 소선거구제이지만 지방당이나 당원의 의사는 반영되지 않고 중앙당의 지도자 중심으로 공천이 이루어졌다. 그리고 1구2인을 선출하는 중선거구제를 답변확정한 시기에도 중앙당의 지도자가 공천과정을 완전히 장악하고 지방당이나 당원들은 공천과정에 참여할 수 없었다. 결국 우리나라에서 이런 현상이 나타난 이유는 정당의 기원이 지도자 중심으로 이루어져 당비를 내는 진성당원은 없고, 또 정부형태가 연방정부가 아닌 단방형이며 강력한 중앙집권적인 대통령제라는 변수가 더욱 강력하게 작용했기 때문이라고 본다. 다시 말해 우리나라 정당이 품삯을 받고 일하는 당원이나 정치인의 개인적인 지지자 조직에서 벗어나서 진정한 대중정당(mass party)이 되지 못하면 공천제도의 민주화가 쉽게 이루어지기 어렵다는 것을 시사한다. 또 지금처럼 정당의 핵심적인 경쟁이 중앙정부의 대통령직을 중심으로 이루어지고 있어서 지방당이 자생력을 가지기 힘들고 거의 모든 정당활동이 중앙당과 지도자 중심으로 이루어져 공천제도를 민주화하는데 걸림돌이 되고 있다.

한편 우리나라 선거제도 중에서 제3공화국이래 실시되고 있는 전국구 비례대표제가 중앙당 지도자 중심의 하향식 공천제도를 강화시켜 주었다. 이 제도는 진정한 의미의 비례대표제가 아니고 각 정당의 지역구 후보에게 투표한 것을 합산하여 전국구 의석을 각 정당에 나누어주는 일종의 프리미엄제도였는데, 정당 지도자들은 전국구 후보 선정을 자신의 권력을 확대하는 방편으로 이용하는 바람에 기존의 하향식 공천제도를 더욱 강화하였다.  

이미 지적한 것처럼 우리나라 국회의원 공천제도에 영향을 준 세 번째 변수는 국가 구조로서 우리나라가 연방제 국가가 아니고 강력한 중앙집권적인 단방형 국가라는 점이다.  우리의 경우 정치권력이 중앙에 집중되어 있고, 또 승자독식(winner-take-all)제도인 대통령제를 답변확정하고 있다. 그런데 단방형 국가(unitary state)에 비해 연방 국가(federal state)의 경우 정당활동이 중앙에 집중되지 않고 지방당에 분산되기 때문에 아무래도 의회 후보의 선정과정이 중앙당 중심으로 이루어지기 어려울 것이다. 이런 사례는 미국, 독일, 영국 등에서 발견할 수 있다.

우리나라 국회의원 공천제도에 영향을 미치고 있는 마지막 변수는 정치문화이다. 일반적으로 지방형(parochial)이나 신민형(subject) 정치문화에서는 당원이나 유권자가 참여하는 공천제도가 만들어지기 어려울 것이다. 더욱이 우리의 경우 권위주의적인 유교정치문화가 오랫동안 지배하고 있었기 때문에 비록 민주적인 정당제도나 선거제도를 답변확정하였으나 정당과정과 선거과정은 비민주적인 경우가 많았다.

이런 점은 1985년 총선때까지 우리나라 선거에서 농촌유권자들은 여당후보를 지지하는 경향이 매우 강하고, 도시 유권자들은 야당후보를 지지하는 소위「여촌야도」현상에서 잘 알 수 있다. 전통적인 정치태도를 가진 농촌 유권자들은 관권, 금권의 개입에 약하기 때문에 여당의 낙하산 공천이 당선으로 연결되는 경우가 많았다. 또 도시에서조차 정당을 위해 자발적으로 일하려는 당원이나 지지자가 거의 없어서 정당의 공천제도에 당원이나 유권자의 실질적인 참여가 이루어지기 어려웠다.

따라서 과거 권위주의시기에 정당의 공천과정은 정당지도자에 대한 충성도, 지연, 혈연, 학연을 비롯한 개인적인 연고관계, 정치헌금 등을 기준으로 이루어졌다.

민주화와 더불어 우리의 정치문화도 변화하고 있는바, 과거에 비해 권위주의적인 요소가 점차 약화되는 가운데 시민의 자발적인 정치참여가 증가하면서 정당의 후보 선정과정의 민주화를 요구하는 목소리가 커지고 있다. 특히 민주화이후 시민단체들이 많이 출현하여 일반인들의 정치참여와 민주의식 향상에 기여하고 있다.

그 동안 시민단체들은 정당의 공천제도를 포함한 선거제도의 민주화를 위한 개선 방안을 제시하고, 또 2000년 총선에서는 총선시민연대가 국회의원 부적격자에 대한 낙천․ 낙선운동을 전개하여 상당한 성과를 거두었다. 이런 점을 고려해 볼 때, 과거 중앙당 중심으로 정당 지도자들이 밀실에서 투명하지 않게 자의적인 기준에 따라 국회의원후보를 공천하기는 매우 어려울 정도로 시민사회의 정치의식이 높아졌다고 본다. 그러나 시민사회나 정치권이  현행 공천제도를 바꾸어야 한다는 점에 대해서는 높은 수준의 합의가 있으나 새로운 공천제도 방식에 대해서는 의견 차이가 많기 때문에 현행 공천제도의 민주화가 지연되고 있는바, 앞으로 시행착오를 거듭한 끝에 새로운 제도가 마련될 것으로 전망된다.

지금까지 설명한 우리나라 국회의원 공천제도에 영향을 미친 변수들이 최근 들어 어떻게 변화되고 있는지를 정리해 보자. 먼저 별로 변화하지 않고 있는 변수를 중심으로  살펴보면 선거를 위한 지도자 중심의 창당 과정이라는 측면에서 정당의 기원, 단방형 중앙집권제 국가 구조 등은 앞으로도 쉽게 변하기 어려울 것으로 보인다. 한편 3김이 사실상 정치 일선에서 은퇴하였기 때문에 정당체계의 리더쉽 구조도 과거의 과점(oligarchy)상태를 벗어날 가능성이 높아졌다. 그 동안 1구1인을 선출하는 소선거구제를 근간으로 하는 현행 선거제도를 중대선거구제, 또는 비례대표제로 바꾸려는 시도가 있었으나 현행 제도가 유지되고 있는 점에서 알 수 있듯이 현행 소선거구제의 기본 틀을 바꾸기 어렵기 때문에 이처럼 1위대표제가 유지되는 경우 지방당이나 당원 또는 유권자의 역할이 공천과정에서 중시될 것이다. 

또 시민사회의 성장으로 정치문화가 크게 바뀌어 나가고 있기 때문에 앞으로 공천제도의 민주화에 대한 요구가 강해질 것으로 보인다. 전반적으로 현행 국회의원 공천제도를 유지시켜 나가는 힘보다 변화시키려는 힘이 더 강하게 나타나고 있는 것으로 판단된다.

4. 결  론

지난 반세기동안 우리나라 국회의원 공천제도를 분석해 보면 그 동안 여러 차례의 정치적 변동에도 불구하고 공천이 한결같이 중앙당의 지도자 중심으로 이루어졌다. 이런 현상은 1987년 민주화이후에도 기본적으로 유지되어 나오고 있다. 그리하여 하향식 공천, 밀실 공천, 낙하산식 공천에 대한 비판과 함께 2000년 총선에서는 총선시민연대가 낙천낙선운동을 전개할 정도로 심각한 도전을 받고 있다. 그 동안 이러한 하향식 공천제도를 유지시켜 나온 배경에는 진성 당원이 없는 지도자 중심의 선거 정당, 중앙집권적인 단방형 국가 구조, 권위주의적인 정치 문화 등이 작용하였다. 그리하여 우리나라가 오랫동안 1구1인을 선출하는 소선거구제를 유지해 나왔으나 다른 나라와 달리 지방당이나 당원이 공천과정에 아무런 권한을 행사하지 못했다. 이런 하향식 공천제도가 국회의원 충원구조를 왜곡시켜 국회의원의 자율성을 유린시키는 바람에 국회가 제 기능을 하지 못하고, 정당의 사당화를 부추켜 시민의 자발적인 정당 참여를 가로막고 있으며, 민주주의의 공고화에 걸림돌이 되고 있다.

최근 정치권, 시민사회, 학계 등에서 이러한 공천제도를 개선하려는 노력이 구체화되고 있다. 이것은 3김의 정치일선 후퇴로 과거 정당체계 리더쉽의 과점현상이 종식되고, 젊은 세대와 진보적인 정치세력의 정치참여가 활발하게 이루어지는 가운데 시민사회의 정치의식이 향상된 것을 반영하고 있다. 더욱이 정보화의 진전으로 유권자와 지지자와 당원의 정치 참여가 시간과 공간을 뛰어넘어 적은 비용으로 이루어질 수 있는 정당 환경의 변화가 현행 공천제도의 개선 요구에 기여하고 있다. 

그러나 현행 하향식 국회의원공천제도를 민주적인 제도로 바꾸어야 한다는 점에 대해서는 쉽게 합의가 이루어졌으나 새로운 제도의 구체적인 내용에 대해서는 상당한 의견 차이가 있다. 진성 당원이 매우 적은 상황에서 공천과정에 당원의 참여를 어느 정도로 하는 것이 바람직한가, 중앙집권적인 사무국을 중심으로 일사불란하게 움직이는 현행 정당조직 아래 국회의원 공천과정에서 지방당에게 권한을 주는 경우 얼마나 실질적인 효과가 있을 것인가, 그리고 공천과정에서 중앙당이나 정당지도자의 기존의 권한을 얼마나 축소할 것인가, 국회의원 공천의 기준을 무엇으로 해야 할 것인가 등에 관하여 정치권이나 학계 내에서 상당한 의견 차이가 있다. 특히 새로운 공천제도에 대한 논의에서 정당과 국회의원 지망생들의 정치적 전략이나 계산이 필수적으로 개입하기 때문에 공천제도 개선이 어렵다. 더욱이 최근 들어 현행 국회의원 선거제도 변경에 대한 논의가 나오고 있어서, 이런 논의가 완결되는 단계에서 그에 따른 구체적인 공천제도 개선 방안이 나올 수 있을 것이다. 지금 단계에서는 공천권이 정당지도자의 손에서 벗어나 당원이나 유권자나 지지자가 참여할 수 있는 민주적인 방식으로 바뀌어야 한다는 원론적인 결론만을 제시할 수 밖에 없다.