지방자치의 실제운영과정에 대하여 자세히 알려주십쇼

@-님의질문이워낙,광범이하여?

현행 지방자치관계법의 비판적 검토


김종서
서울대 법학과 박사과정 수료, 아주대. 홍익대 강사


1. 들어가는 말

91년 3월 26일 기초의회의원 선거가 이루어졌다. 이로써 4. 19 직후의 지방선거를 마지막으로 암울
한 중앙집권화의 터널속에서 잊혀져 버렸던 지방자치제가 30년만에 부활하였으며, 이어 6월 20일 광
역의회의원 선거가 실시됨에 따라 본격적인 지방자치시대의 막이 올랐다. 그러나 양대 선거에서 나타
난 각 정당들의 정략적인 대응, 공명선거를 명분으로 한 쟁점없는 공안선거, 냉담한 유권자들의 반응
과 그 결과로 나타난 친여권 후보자의 압승은, 부활된 지방자치제의 앞날이 결코 밝지만은 않을 것임
을 예고했다.
한편 두차례의 선거를 거치면서 지방자치에 관하여 언론이 펼친 주된 논의는 선거법이 가지고 있는
문제점들에 집중되어 있다. 마치 선거법만 적절한 방향으로 이루어지고 유권자들의 참여를 유도해 낼
수있게 되면 '풀뿌리 민주주의'는 정착될 수 있다는 듯하며 각계에서 지방자치에 관하여 개최한 공개
토론회 등에서도 논의의 중심은 선거법에 놓여졌다. 이와 같은 태도는 선거라는 한 측면에만 매몰되어
여론을 호도할 위험성이 있는 것이며 지방자치의 성패를 전망함에 있어서는 지방자치에 관련된 제문
제, 특히 그 근거가 되는 법률들 전반에 대한 충분한 검토가 전제되지 않으면 안된다. 본고의 목적은
이러한 문제의식에서 출발하여 현행의 지방자치를 둘러싼 제반 법률들을 비판적으로 검토하고 지방자
치가 갖는 본래의 이념을 바탕으로 일정한 개선방향을 모색해 보려는 것이다.
통상 지방자치는 '주민자치'와 '단체자치'라는 두가지 기본요소로 이루어진다고 한다. 주민자치는
지방자치의 본질적, 내용적 요소라고 할 수 있으며 정치적으로는 모든 권력은 국민으로부터 나온다는
국민주권원리가 지역차원에서 구체화된 모습이다. 따라서 지방자치에 관련된 모든 법적 정치적 제도
는 주민자치, 즉 주민의 정치참여, 자기결정, 자기책임을 실현할 수 있도록 정비되지 않으면 안된다.
한편 단체자치는 주민이 구성하는 자치단체 스스로가 독자적인 정치주체로서 결정하고 책임을 짐
으로써 주민의 지역정치참여권을 최대한 보장할 수 있는 제도적 장치의 문제로 지방자치의 형식적 요
소라 할 수 있다.
그런데 현재의 지방자치제도는 이 두 요소 중 어떤 측면에서 보더라도 문제점으로 가득찬 것이고
이는 지방자치의 대원칙을 정하고 있는 지방자치법의 규정들을 대충만 훑어 보더라도 명확히 드러나
며 지방의회의원이나 단체장의 선거에 관한 절차적 문제는 단지 거대한 빙산의 일각에 지나지 않는
다. 이러한 문제점들이 존치되는 한 앞으로 본격화될 지방자치는 민주주의의 방어 등 그 본래의 기능
들을 수행하기는 커녕 오히려 역효과를 가져올 수도 있는 것이며 해방 이후 약 10여년에 걸친 우리
역사속의 지방자치제가 이를 웅변적으로 보여주고 있다.


2. 한국사회의 지방자치제

해방직후 건국준비위원회가 결성되어 45. 8월말에는 145개의 건준지방지회가 결성되었다가 실질적
인 권력을 행사할 수 있는 강력한 힘을 가진 민중권력기구의 필요성과 지방차원의 지도중심기구에 대
한 필요에 의하여 건준지회를 다양한 계급, 계층과 사상, 이념을 포괄한 정치연합체로서의 인민위원회
로 바꾸어 나가 아래로부터의 지방자치가 전국적으로 실시되었다. 그러나 미군정에 의해 인민위원회
가 붕괴되면서 일제시대의 통치기구가 복원되어 갔다. 남한진주 직후부터 건준, 조선인민공화국 등에
반대하면서 좌. 우대결을 조장하고 반민족진영을 옹호하였던 미군정으로서는 전국 각지역에서 주민의
절대다수의 지지를 얻고 활동하던 인민위원회에 대항하기 위하여 지방자치제 실시를 계획했던 것으로
생각되나 당시 이승만을 중심으로 한 반민족진영의 세력이 극히 미약하여 지방자치의 실시가 그들의
의도를 실현시킨다는 보장이 없었기 때문에 그 실시가 유보되었던 것 같다.
그 후 미국의 힘에 의하여 단독정부를 수립, 정권을 장악하게 된 이승만정부가 국회내외의 압력에
의하여 1949년 7월 지방자치법을 제정. 공포한 후에도 이를 실시하지 않고 있다가 전쟁이 교착상태에
빠진 52년 4월에야 비로소 초대 민선지방의회를 구성하고 지방자치제를 시행한 것만 보더라도 지방자
치제 속에 내포된 정치적 의도를 단적으로 파악할 수 있다. 자유당정권시절 지자제선거는 두차례 있었
는데 이는 이승만 독재권력이 세력확장을 위해 이용했다는 점을 주목해야 한다. 두번의 경우가 모두
지방의회로 하여금 국회내의 야당을 견제하도록 하기 위한 정치적 책략으로 이루어졌던 것이다. 요
컨대 1950년대 한국사회의 자유민주주의는 미국의 원조에 기생하는 이승만의 친미반공독재를 폭력적
으로 구축, 강화해가는 과정에서 하나의 상징조작에 지나지 않았고 지자제도 그러한 수단의 하나였
다.
4. 19혁명으로 60. 6. 15 공포된 내각책임제를 골자로 하는 개정헌법은 지방자치단체장의 선출을 법
률로써 정하되 시, 읍, 면장은 주민이 직접 선출한다고 규정함으로써 기초적 자치단체장의 자기선임원
칙을 보장하였다. 그런데 60년 12월 선거결과는 무소속으로 출마한 구 자유당출신들이 다수를 차지하
였다. 이는 이승만세력과 달리 온건한 지배분파였지만 본질적으로 구지주 및 매판적 예속독점자본의
정치적 대표세력이었던 장면정권이 정치적, 경제적 민주화를 제대로 수행하지 못하고 과거를 혁명적
으로 청산하지 못한채 반혁명으로 회귀한 때문이었다. 게다가 진보적 정치세력이 지배권력으로부터
배제되는 상황에서 결국 지방선거는 인물본위의 무의미한 형식절차로 전락하였다. 그리고 이러한 지
자제마저 그 발전여부를 판단할 길도 없이 5. 16쿠데타에 의해 통일이 될 때까지 유보되었다.
정치적 독재로 상징되는 60년대와 70년대는 종속적 산업화의 시기였고 종속적 자본축적은 강력한
중앙권력을 요구하여 지자제는 설 틈도 없었다. 그러나 군정과 3공화국 그리고 유신체제에 이르는 폭
압적 정치아래서도 국민대중의 민주화운동은 성장해 왔으며 5공화국 이후 지자제문제가 재등장한 것
은 이러한 민주화운동의 한 성과이기도 하다.
이와 같이 한국사회에서의 지방자치는 집권세력의 이해관계에 따라서 그 내용이 좌우되어 왔고 심
지어는 그 존립 자체가 부인되어 온 셈이다. 이러한 역사는 지방자치제의 성패가 정치세력의 역관계,
지방자치의 제도적 보장의 정도, 지방권력을 확보할 세력의 존재여부 등에 따라 결정되는 것임을 극명
하게 보여주는 것이며 작금의 지방자치의 전망을 평가함에 있어서도 동일한 사항들이 검토되지 않으
면 안된다.


3. 지방자치관계법의 문제점

1)지방자치 실시까지의 상황

지방자치관계법률의 구체적인 문제점을 살펴보기 이전에 6공화국 출범이래 현행 지방자치법이 탄생
하기까지의 경과를 살펴보는 것은 상당히 유익하다. 이 과정속에서 현행 지방자치관련법제가 갖고 있
는 한계와 지방자치의 앞날을 충분히 예측할 수 있기 때문이다.
87년 6월의 민중항쟁으로 이제까지 '경제발전'과 '국가안보'라는 이름하에 유보되어 오던 민주주
의에 대한 민중들의 욕구가 증대하였는데 지방자치제도 그 가운데 하나였다. 지방자치의 실시는 노대
통령의 공약사항으로서 6공화국 출범직후인 88년 4월 6일 전면개정된 지방자치법으로까지 이어졌다.
그러나 1988년 지방자치법은 처음부터 비민주적인 조항이 많아 세찬 개정의 요구가 있었고 결국 89년
3월 제145회 임시국회(반민주악법 개폐를 위한 임시국회)에서 여소야대의 잇점을 안고 야3당 단일 개
정안이 통과되었다. 여당은 개정된 지방자치법에 대하여 대통령의 거부권을 요청하는 등 매우 당황하
는 모습을 보여 주었고 결국 대통령은 이 법안에 대해 거부권을 행사하여 이 개정안은 공포되지 못하
였다. 그리고 89년 12월에 지방선거의 실시시기를 90년 상반기로 하는 개정이 이루어졌다가 90년 12
월 31일 그 실시시기에 대한 마지막 개정과 지방의회의원의 겸직금지 대상에 관한 조항(제33조 제1항
제6호)을 개정한 현행 지방자치법이 공포되었다. 따라서 현행 지방자치법은 제33조와 부칙을 제외하
고는 88년 개정법과 동일한 것이다.

2)문제점

이와 같은 과정을 염두에 두면서 지방자치의 구체적 내용을 규정하고 있는 각종 법률의 문제점을
살펴본다. 이는 크게 지방자치제의 대원칙을 정하고 있는 지방자치법, 지방의회의원 및 지방자치단체
장 선거법, 그리고 지방재정과 밀접한 관련이 있는 지방양여금법등과 교육자치와 관련하여 새로이 제
정된 지방교육자치에 관한 법률(1991. 3. 8 법률 제4347호) 등으로 나누어 볼 수 있다.
가. 지방자치법
지방자치의 일반적인 원칙을 정하고 있는 지방자치법의 내용을 살펴 보면 본래적 의미의 지방자치
의 내용은 거의 대부분이 사상되어 현재의 지자제가 '풀뿌리 민주주의'의 실현을 위한 것이 아니라 기
존 정치세력들간의 역관계에 의하여 정치적 흥정의 결과로 탄생한 것임을 여실히 보여준다. 결론부터
이야기하자면 지방자치제도가 주민자치나 단체자치의 내용은 없고 단지 중앙정부의 지배력이 지방행
정단위까지 깊이 파고들 수 있는 법적 장치로서 기능하게 된다는 점을 지적할 수 있다. 또한 이를 뒷받
침하기 위하여 주민의 일체의 참여나 통제권이 배제됨은 물론 지방의회의 권한에 대한 수많은 제한이
규정됨으로써 지방자치는 형식적인 것에 그칠 뿐 그 이름을 빈 중앙집권의 모습으로 화하고 있다.

①지방자치단체의 중앙예속
개정된 지방자치법에 있어서 가장 큰 특징이라고 할 수 있는 것은 지방자치단체를 중앙정부가 통제
할수 있는 각종 제도 및 장치가 효과적으로 마련되어 있다는 점이다. 이는 결과적으로 지방분권의 원
리를 유명무실한 것으로 만들며 지방자치단체를 중앙정부의 하부행정기구로 전락시켜 지방의 최말단
행정단위까지 중앙의 지배력이 관철되도록 한다.
이를 위한 사전작업으로 지방자치실시를 이원적으로 분리하여 규정하고 있다. 즉 지방의회는 91년
6월 30일 이전에 구성하며 지방자치단체의 장(이하 단체장) 선거는 92년 6월 30일 이전에 실시한다는
것이다(부칙 2조). 이는 단체장 선거가 실시되기 전까지는 단체장을 중앙정부에서 임명한다는 규정(부
칙 5조)을 통하여 임명제 단체장을 통하여 지방의회를 무력화시킬 수 있는 근거가 된다.

둘째로 지방자치단체가 처리할 수 있는 사무에 상당한 제한이 가해지고 있다. 자치단체의 사무를
예시적으로 폭넓게 규정하면서도 중요한 국가사무의 처리는 중앙에 유보시키고 있는 것이다(11조).
이는 실제로 지방자치단체가 처리하는 사무의 60%이상이 국가위임사무임에도 불구하고 중요사무는
처리하지 못하도록 되어 있음으로 인하여 지방자치단체는 국가의 들러리에 지나지 않게 됨을 의미한
다. 또한 그 규정내용이 '전반적으로 통일적 처리를 요하는', '전국적 규모의', '전국적으로 기준의
통일 및 조정을 요하는' 사무등이라고 추상적이고 포괄적으로 되어 있어 실제에 있어서 자치단체의
고유사무로 분류할 수 있는 사무의 범위가 아주 협소해질 우려가 크다.
세째 자치단체의 사무처리에 대하여 국가의 광범위한 감독권이 인정되고 있다. 자치단체사무에 관
한 중앙행정기관의 일반적인 지도, 감독권(155-156조), 자치단체장의 명령 혹은 처분에 대한 주무부장
관등의 시정명령 및 취소, 정지권(157조), 자치단체사무에 관한 장부, 회계등 감사권(158조), 지방의회
의결에 대한 재의요구권과 재의결된 사항에 대한 대법원제소권과 판결시까지의 의결효력정지(159조)
등 국가의 과도한 관여로 실질적 지방자치의 범위는 거의 인정되지 않고 있다. 이 경우 대법원에의
제소부분은 헌법 제111조 제1항 제4호에서 이러한 권한쟁의를 헌법재판소의 심판사항으로 규정하고
있기 때문에 관할상의 문제가 제기될 가능성도 있다. 또한 고유사무에 관하여는 원칙적으로 국가의
통제가 부인되어야 함에도 불구하고 국가사무와 마찬가지의 통제가 가해지고 있어 단체자치의 원칙을
무색케 한다.
이에 관하여 대통령의 거부권행사로 공포되지 못한 야3당 단일안에서는 중앙행정기관의 지도 및 지
원과 국가사무 또는 시. 도의 사무처리의 지도, 감독은 존속하되 '위법, 부당한 명령. 처분의 시정, 취소
및 정지'는 '시정 또는 취소의 권고'로 되고 '지방자치단체의 자치사무에 대한 감사'는 '. . . . 에 대
한 보고'로 되는 등 국가의 지방자치단체에 대한 후견적 지위가 많이 약화된 것이었다. 또한 같은 안에
서는 지방의회의결이 재의사유에 해당하는 경우 주무부장관의 재의요구가 있음에도 단체장이 재의요
구를 하지 않을 때 주무부장관은 그 요구기간이 만료한 후 15일 이내에 대법원에 제소할 수 있도록 하
였으나 판결시까지의 효력정지에 관한 부분은 삭제하여 국가의 지위를 약화시키고 있었다. 즉 재의요
구에 대한 단체장의 거부권을 인정하고 있었는데 이는 물론 단체장의 선출을 예상한 규정이었다. 그러
나 여소야대구도하에서 논란되었던 이와 같은 국가의 권한축소에 대하여는 아무런 논의도 일어나지
않았고 이는 3당합당 이후의 파행적 정치과정을 단적으로 보여 준다.
네째, 부시장, 부지사, 부군수, 부구청장등을 중앙에서 임명토록 하고(101조) 자치구 아닌 구의 구청
장, 읍. 면. 동장을 시장등이 임명토록 하며(109조) 지방자치단체에 지방공무원이 아닌 국가공무원을
둘 수 있도록 함(103조 4항)으로써 보조기관 및 하부행정기구를 통한 중앙정부의 영향력강화를 꾀하
고 있다. 위에서 언급한 야3당 단일안에서는 읍. 면. 동장까지 선거에 의하도록 하고 있었으나 이 역
시 현행법에는 반영되지 않았다.

②지방의회에 대한 자치단체장의 상대적 우위
대통령이 국회에 비하여 우월한 지위를 갖는 중앙정부의 경우와 마찬가지로 지방차원에서도 지방의
회에 비해 자치단체장이 상대적으로 우월한 지위에 있도록 하는 각종 규정을 두고 있는 바 이는 특히
자치단체장이 중앙정부에 의하여 임명되는 현 지방제도하에서는 지방분권의 원리를 공동화시키는 실
질적인 도구로 기능하게 된다.
첫째 지방의회의 조례제정권에 대한 예외로서 자치단체장의 조례안거부권(19조)과 조례안을 포함한
의안발의권(58조)이 인정되고 있다. 중앙정부에 있어서 대통령의 법률안제출권 및 거부권을 지방에 그
대로 도입한 것으로 지방의회의 권한을 약화시키며 특히 이 거부권에는 일부거부 또는 수정거부도 가
능하도록 되어 있어(19조 3항) 대통령의 거부권보다 더욱 그 영향력이 크다고 할 수 있다. 선거에 의한
의원의 경우에도 재적 1/5이상 또는 10인 이상의 연서로 의안발의를 가능하도록 하면서 선출도 아닌
임명제 단체장 1인에 의한 의안발의권을 인정한 것은 앞뒤가 바뀐 것이라고 밖에 말할 수 없다.
둘째, 지방자치단체의 장에게 지방의회에 대한 과도한 권한이 인정되고 있다. 우선 지방자치단체장
은 지방의회의 의결이 월권 또는 법령위반이라고 인정하는 때(98조)와 예산상 집행할 수 없는 경비가
포함되었다고 인정하는때(99조)에는 재의를 요구할 수 있으며 이 요구에 대해서는 지방의회의원 재적
과반수의 출석과 출석 2/3이상의 찬성이 있어야만 확정시킬 수 있게 되어 지방의회의 권한이 지나치
게 제한되고 있다. 또 지방자치단체의 장은 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으
로서 지방의회가 성립되지 아니한 때, 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없는 때, 지방의회에서 의결
이 지체되어 의결되지 아니한 때에는 선결처분을 할 수 있도록 하고 있는 바(100조), 선결처분의 대상
이 되는 사항이 특정되지 아니하여 광범위한 선결처분이 인정됨으로써 지방의회의 의결권을 사실상
무용지물로 만든다.
세째, 지방의회의 권한을 축소시킬 제반 규정이 마련되어 있다. 단체장이 선거되지 않는 당면 지자제
하에서는 주민에 의해 직접 선출되는 지방의회가 당연히 최고의 권한을 가져야 하나 전혀 그렇지 못하
다. 먼저 의원직을 명예직으로 함(32조)으로써 지역발전을 위하여 헌신할 동인을 주지 못할 뿐 아니라
의원의 청렴의무(34조)가 공허하게 될 소지를 남기고 있다. 또한 의회의 회기를 지나치게 제한하여 충
분한 토론에 의한 표결을 불가능하게 함으로써 민주적 절차에 의한 신중한 의결의 가능성을 원천봉쇄
하고 있다(정기회 30일, 임시회 10일, 합산 시. 도 100일, 시. 군. 구 60일 이내--41조).

③주민참여 및 주민통제의 배제
먼저 지방자치를 바라보는 입법태도에서 관료주의적. 권위주의적. 편의주의적 발상을 간파해낼 수
있다. 8조에서는 '지방자치단체는 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복리증진을 위하여 노
력하여야 한다'고 규정하고 있다. 여기서 나타나고 있는 '주민을 위한 행정노력'은 관료적 행정차원
의 이념으로서 주민이 주인이라는 주민자치의 원리를 무시한 것이며 여기에는 주민의 정치참여를 보
장할 어떠한 의지도 천명되어 있지 않다. 또한 13조에서는 '주민은 . . . . . . 그 지방자치단체로부터
균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다'고 하고 있어 주민은 지방자치단체가 베푸는 은혜에 대
한 단순한 수혜자라는 입장을 표명하고 있어 입법의도 자체가 주민의 자기결정. 자기책임이라는 지방
자치의 대원칙을 안중에도 두고 있지 않음을 보여 준다.
이러한 입법태도의 결과는 선거를 제외하고는 주민이 지역정치에 참여할 수 있는 모든 형태를 배제
하는 것으로 나타난다. 우선 지방자치단체의 종류를 시. 도(광역자치단체)와 시. 군. 구(기초자치단체)
로 제한하고 있다. 지방자치단체의 종류를 정하는 기준으로는 언뜻 최소 행정단위를 생각할 수도 있고
인구수를 하나의 기준으로 삼을 수도 있다. 그러나 특히 농어촌지역에서의 기초자치단체를 읍, 면이 아
니라 군으로 하고 있는 것은 농어촌의 실체적 공동생활권을 무시한 것이며, 이는 주민의사의 반영이
가장 잘 될 수 있는 단위의 자치를 부정함으로써 지방자치를 형해화시키는 데 일조하고 있다.
또한 지방자치의 원뜻이 단순한 선거참여가 아니라 지방자치단체의 각종 사무에 대한 실질적 참여
를 의미하는 것임에도 불구하고 구법에서 인정하고 있던 소청제도마저 폐지하였다는 점이다(구법
153, 154조). 구법에 따르면 '주민은 당해 자치단체의 조례 또는 자치단체장의 명령이나 처분이 헌법
또는 법률에 위반된다고 인정할 때에는 주민 10인 이상의 연서로 이유를 갖추어 소청기관인 국무총리
나 도지사에게 소청할 수 있고 소청에 대한 결정에 이의가 있는 때에는 그 결정통지서를 받은 날로부
터 10일 이내에 대법원에 출소할 수 있다'고 규정하고 있었으나 이마저 88년 개악시 폐기되고 말았으
며 현행법 개정에서도 아무런 논의없이 통과되었다. 이는 지방자치의 실시가 본래의 지방자치의 이념
실현과는 거리가 먼 것임을 생생하게 보여주는 예다.

④기타
현재의 경찰기구는 중앙과 지방의 이원적 조직이 아니라 '대통령-내무부장관-치안본부-각 시도경
찰국-경찰서'로 이어지는 중앙집중적인 편성으로 되어 있고 따라서 지방의 강력한 무력인 경찰력이
여전히 중앙정부에 집중되어 있으며 경찰공무원은 모두 별정직 공무원으로서 임명권자는 대통령과 내
무부장관이다. 또한 지방의 경찰기구는 그 지역의 사정과 주민의 요망에서가 아니라 정부조직법상
'특별행정기관의 설치에 관한 조항'(3조 1항)에 근거하여 대통령령으로 설치, 재편되어 왔다. 이러한
지방 경찰기구는 지역주민의 일상활동에 봉사하는 것이 아니라 대도시에서의 민주화투쟁 진압에 동원
되어 왔으나(경찰직무응원법 1조) 이를 지양하는 자치경찰에 관한 어떠한 조항도 찾아 볼 수 없다.

나. 지방의회의원 및 지방자치단체장 선거법

①선거연령
현행 지방선거법상 선거연령은 만20세로 대통령선거법, 국회의원선거법의 규정과 동일하다. 그러나
이는 민법상의 성년연령을 그대로 도입한 것으로 선거적령으로 받아들이기에는 무리가 있다. 선거는
지역주민이 지방정치에 참여할 수 있는 최초의 길이며 또한 가장 중요한 길이므로 가능하면 많은 주
민들의 참여를 보장하는 방향으로 하향 조정되어야 할 것이다.

②선거구
광역자치단체인 시도의회의 경우는 866명의 의원을 1구 1인의 소선거구제에 입각하여 선출하나 기
초자치단체인 시. 군. 구의회의 경우는 읍. 면. 동을 단위로 하여 시도조례로 정하도록 하고 있다(지방
의회의원선거법 15조). 이에 따라서 전국적으로 4, 287명의 의원을 선출하는 총 3, 561개 선거구 중 1
인선거구가 2, 856(80. 2%), 2인선거구 684(19. 2%), 3인 선거구 212(0. 6%)로 소선거구제가 어느 정
도 지켜지고 있지만 서울의 경우에는 총 494개 선거구 중 1인선거구 218(44. 1%), 2인선거구 271(54.
9%), 3인선거구 5(1. 0%)로 2인 이상 선거구가 과반수를 차지하여 실질적으로는 중선거구제에 가깝다
(이 때문에 민자당에서는 한때 2인 이상 선거구를 분동하여 1구 1인제를 관철해야 한다는 주장을 제기
했었지만 철회한 바 있다).
선거구에 대한 논의는 선거법개정과정에서 가장 논란이 많았던 부분의 하나였던 바 지지기반이 호
남지역과 서울 일부에 국한되어 있는 평민당에서는 동반당선에 의한 의석확보를 통하여 지지기반을
전국적으로 확대할 목적으로 중선거구제와 비례대표제를 주장했었으나 민자당의 소선거구제주장에 밀
리고 말았다. 상대적으로 지방에서의 조직력이 확고하고 금력이 우세한데다 지구당 등을 통하여 지역
유지급 인사의 확보가 용이하다는 점이 국민적 지지도의 엄청난 저하에도 불구하고 민자당이 소선거
구제를 주장한 이유였을 것이다. 이는 지방선거가 국회의원선거와는 달리 지역적 고립성에 강하게 의
존하며 어떤 '바람'보다는 조직력이 중요하다는 점을 고려한 것으로 보이며 이러한 예측은 3월과 6월
에 실시된 지방의회선거에서 그대로 적중한 바 있다.

③후보자 정당추천
현행 선거법은 광역자치단체에 한하여 입후보자의 정당추천을 허용하고 있다(28조). 그러나 무소속
후보자도 경력란에는 정당표기가 가능하도록 되어 있으므로(56조 단서) 기초자치단체에서도 유권자로
서는 정당의 영향력을 어느 정도는 받을 것이다. 정당이 추천을 하느냐 마느냐 혹은 후보자가 정당의
추천을 받느냐 않느냐는 후보자나 정당의 정치활동의 하나로서 존중되어야 하며 이를 법률로써 제한
하는 것은 문제가 있지만 다른 한편으로 정당에 의한 지배의 결과 지방자치의 본질이 흐려지는 점을
생각할 때 지방선거에서의 정당추천은 배제되는 것이 옳을 수도 있다. 두가지 방법을 형식적으로 비교
하여 어느 한쪽의 우위를 결정하는 것은 의미가 없으며 우리 사회에서 기존의 정당들에 대한 국민의
신뢰가 얼마나 높은지가 그 판단의 관건이 될 것이다. 이런 점에서 볼 때, 현행 정당법상 국민의 다양
한 이익을 대변할 정당이 구성되어 정치활동을 한다는 것은 기대하기 힘든 파행적 정당구조속에서는
오히려 정당의 추천을 배제하는 것이 바람직하리라 본다.

④기탁금의 과다
지방선거의 입후보자가 부담해야 하는 기탁금의 액수가 너무 높아 입후보자의 평등권, 공무담임권
등이 침해되고 있다. 법에 따르면 시. 도의원은 400만원, 시. 도지사는 3, 000만원, 시. 군. 구의원은
200만원, 시. 군. 구의장은 1000만원을 기탁해야 한다(의원선거법 36, 37조, 단체장선거법 32, 33조).
이처럼 기탁금액이 너무 높아 유능하고 명망도 있으나 재력이 없는 지역인사, 특히 젊은 인물들의 입
후보길을 봉쇄하여 그들의 공무담임권 및 평등권을 침해하고 있다. 이 법 제정전에 기탁금에 관한 국
회의원선거법 33, 34조에 대한 헌법재판소의 헌법불합치결정 이 있었음에도 불구하고 200만-3000만
원에 이른 고액의 기탁금을 지방선거법에 규정한 것은 기존의 보수정당이 진보세력의 제도정치권 진
입을 사전에 차단하기 위하여 야합한 결과 입법된 것으로 추정된다. 특히 우리의 기탁금제도는 그 액
이 2만원-70만원에 불과한 외국의 경우와 비교해 볼 때 그 위헌성이 더욱 명백해진다. 또한 일정한
수의 득표를 못하면 기탁금을 국고에 귀속시키고 있는데 그 금액이 과다하여 '선거공영제=선거비용
의 국가부담'이라는 원칙에 어긋난다.

⑤선거운동의 엄격한 제한
선거운동은 유권자와 입후보자의 의사소통의 장이며 곧 여론의 방향을 알 수 있는 터전이기도 하
다. 따라서 선거를 통한 민주주의가 정착되기 위하여서는 원칙적으로 선거운동은 전면적으로 허용되
어야 하며 그 부패 및 타락상의 방지에 주력하는 태도만 견지하면 된다고 본다. 그러나 지방의회의원
선거법에서는 선거운동을 할 수 있는 자의 범위와 선거운동방법을 엄격히 제한하고 있다. 법 40조는
이 법에 규정된 이외의 방법으로는 선거운동을 일체 할 수 없도록 하여 선거운동의 폭을 최소화시키
고 있는데 이러한 태도는 선거운동에 관한 규정 전반을 통해 일관된다(38-83조).
우선 선거운동을 할 수 있는 기간을 후보자등록 이후부터 선거일 전일까지로 한정하여 이른바 사전
선거운동을 제한하고 있다(39조). 공직선거에 있어서 상시 선거운동을 허용하면 부당. 무용한 경쟁을
초래하고 부정행위가 발생하며 그 규제가 어려워져 선거의 공정성을 해할 우려가 있을 뿐 아니라 경
비나 노력이 많이 들어 경제력에 의한 불공평이 생길 우려가 있음은 사실이나 선거일공고기간을 18일
로 규정하고 있는 현행법(96조 4항) 하에서는 그 기간이 지나치게 짧아 정치적 자유에 대한 부당한
제한이 된다. 또한 선거운동을 할 수 있는 자의 범위를 한정적으로만 열거하여(41조) 후보자의 배우자
조차 선거운동을 할 수 없게 되는 웃지 못할 사태까지 발생하였고 선거운동원의 수를 지나치게 제한
하여 후보자와 유권자의 의사소통에 막대한 장애를 초래하고 있다(45조).
한편 선거운동기간중 선거에 영향을 미칠 목적의 일체의 집회를 금지하고 있어(68조) 국민의 집회
의 자유에 대한 침해가 문제시된다. 또한 후보자와 유권자가 접촉할 수 있는 가장 적절한 수단이 되는
호별방문을 관혼상제의 경우에 국한함으로써 후보자가 유권자에게 득표의뢰 등의 설득활동을 할 수
있는 가장 효과적인 방법을 일률적으로 규제하고 있는데(70조) 이는 중요한 정치적 기본권인 선거운
동의 자유를 합리적 사유없이 제한하는 것으로 문제가 있다. 그밖에 유권자와 후보자가 접할 수 있는
유일한 장인 합동연설회의 횟수도 후보당 20분씩 2회로 제한되어 있어서(51조) 유권자가 후보자의 정
견이나 인물됨을 판단하기에는 극히 부족하다.
이처럼 선거운동이 지나치게 제한되어 있는 까닭은 금력에 의한 부패, 과열 및 타락선거를 막아보자
는 것이지만 오히려 부정선거운동의 음성화, 잠복화가 만연되는 경향이 나타나게 된다.
그밖에도 선거법에서는 무소속후보자와 정당추천후보자간의 차별을 광범위하게 인정하고 있어 헌
법상 평등의 원칙에 위배될 소지가 많다. 즉 선거사무소, 선거연락소와 유사한 기관의 설치를 금지하
면서 유독 정당의 선거대책기구만은 예외로 하고 있는 점(44조), 선거에 영향을 미칠 목적의 집회금지
에 대하여 정당단합대회만이 예외로 인정되는 점(68조)에 있어서 정당후보자에게 이점이 주어져 공직
선거에 있어서 정당의 지원을 받지 못하는 후보자가 상대적으로 불리한 지위에 놓이게 되며 이는 선
거결과에 상당한 영향을 미칠 수도 있어 공명선거의 저해요인으로 작용할 우려가 있다.

⑥선거비용
한편 현행 선거법 84조는 선거에 드는 제비용을 규정하고 85조에서는 그 한도액을 시. 도선거관리위
원회의 승인을 얻어 선거구선거관리위원회가 정하는 것으로 규정하고 있어 선관위가 정하기에 따라서
는 과도한 금권선거가 될 우려를 배제할 수 없도록 되어 있다.

다. 지방양여금법 등

지방자치단체의 재정기반확충 및 지역간 균형있는 발전을 목적으로 제정된 지방양여금법은 토지초
과이득세, 주세, 전화세 일부를 지방도로정비사업, 하수도관정비사업 및 일반폐기물처리시설사업을 위
하여 각 지방자치단체에 배분하는 것을 규정한 법이다. 그러나 하수도관보급이나 일반폐기물처리는
각각 하수도법과 폐기물관리법에 유보해 놓음으로써 실제로는 그 대상사업을 지방도로정비사업에 국
한시키고 있는데 이는 대단히 자의적인 것이다. 농어촌에 대한 양여액이 너무 낮아(배분금액의 100
분의 7, 법 5조) 지역간 균형발전이라는 목적에 부합하지 않을 뿐 아니라 지역에 따라 도로사업 수요
자체가 불균등하게 분포하고 있어 양여재원 분배구조가 특정지역에 편중될 소지를 남기고 있다.
한편 지방교육양여금법에 의한 교육양여금은 교육세 전액을 재원으로 당해년도의 전전년도 11월 1
일 현재 인구비율에 따라서 양여하는데(지방교육양여금법 4조) 기준이 2년전임으로 인해 인구 격증 내
지 격감지역에 생길 문제점이 우려되며 인구와 학생수가 반드시 일치하지 않는 경우에는 공정한 양여
금배분이 어려워진다는 난점이 있다.
더욱이 내무부장관 또는 문교부장관은 지방자치단체에서 제출하는 양여금산정자료가 잘못 되었다
고 판단한 경우 이를 다음년도 금액에서 감액하도록 하고 있는데다(지방양여금법 8조, 지방교육양여금
법 6조) 이러한 주무부장관의 감액양여에 대한 지방자치단체의 이의신청 등 불복의 기회가 주어지지
않아 장관이 자의적으로 감액권을 행사하게 되면 재정자립도가 취약한 지방자치단체로서는 그 영향을
받지 않을 수 없으므로 중앙정부에의 경제적 예속이 우려된다.

라. 교육법 등

지방자치의 실시와 관련하여 또하나 중요한 문제로 대두되는 것은 지방교육의 자치문제이다. 지방
교육의 자치는 지방의 독자성과 교육의 전문성을 동시에 충족시키는 방향으로 이루어져야 함이 마땅
하나 지방교육자치를 위하여 새로이 제정된 지방교육자치에 관한 법률(이하 지방교육자치법)의 제규
정들은 지방교육의 중앙예속을 막아내기에는 너무나 형식적인 것이며 본질적으로는 구 교육법(1991.
3. 8 이전의 법) 규정들과 큰 차이가 없다. 교육은 각종 이데올로기와 사상이 가장 손쉽게 전파될 수
있는 장으로서 기능하기 때문에 현대 민주사회에서 여론이 차지하는 의미를 감안할 때 그 중요성은 실
로 크다. 따라서 교육이 지배계급의 이데올로기 선전의 도구로 전락할 때 어떤 민주주의도 기대할 수
없음은 자명한 이치이고 이는 지방교육에 있어서도 전혀 다를 바 없다.
현재 지방교육에 있어서 가장 큰 문제점은 지방교육에 관하여 문교부장관의 과도한 관여가 법제적
으로 허용되고 있다는 점이다. 문교부장관은 각 시도 부교육감(장)을 임명제청하며(구 교육법 51조
3항, 지방교육자치법 40조 2항) 교육감(장)의 처분이 부당하다고 판단하면 이를 취소하거나 그 집행을
정지할 수 있고(구 교육법 55조 2항, 지방교육자치법 50조 2항)) 교육감(장)이 지방자치단체의 조례에
의거하여 교육기관을 설치하려 하는 경우에도 문교부장관의 승인을 얻어야 한다(구 교육법 52조 1항,
지방교육자치법 41조 2항). 또한 지방의회 또는 교육위원회 의결에 대해서도 거부권을 행사하여 2/3이
상의 재의결을 받도록 하고 재의결이 된 경우에도 대법원에 제소할 수 있도록 하면서 그 효력정지까
지 인정하고 있다(구 교육법 57조, 지방교육자치법 38조). 이와 같이 문교부장관은 부교육감의 임명을
통하여 사전통제를 하고, 교육감이나 교육위원회 또는 지방의회의 권한까지도 각종 지도. 감독권을 통
해 유명무실하게 하고 있다.
한편 교육위원의 선출이 지방의회에 의한 간접선거로 이루어짐((구 교육법 17조, 지방교육자치법 5
조)에 따라서 주민의 직접통제가 불가능할 뿐더러 위에서 본 문교부장관의 재의결요구권등이 현실화
되면 지방의회를 통한 간접통제조차 불가능해져 지방교육자치는 공문구로 전락하고 말 우려가 있다.
그밖에도 교육위원의 자격을 제한하여 국공사립을 불문하고 초중고등학교 교원을 제외시키고(구 교육
법 21조, 지방교육자치법 9조) 교육위원회의 회기일수도 연 40일로 제한됨으로써(구 교육법 28조 3항,
지방교육자치법 15조 3항) 교육자치를 위한 교육위원회의 심사숙고의 기회조차 사전에 철저히 봉쇄되
고 있는 실정이다.


4. 지방자치관계법의 개선방안

위에서 살펴본 바와 같이 현행의 지방자치관계법들에는 수많은 문제점들이 노정되고 있는데 이를
어떻게 바람직한 방향으로 고쳐나갈지를 논함에 있어서는 가장 원칙적인 기준에 의거할 수밖에 없다.
결국 주민의 자기결정권이라는 자치의 사전적 의미에서 출발할 때 올바른 지방자치의 방향이 정립될
수 있을 것이다. 이를 확보하기 위하여 여러가지가 논의될 수 있겠지만 대별해 보자면 주민참여 및 주
민통제제도의 확립, 지방자치단체의 자주적 결정권의 확보, 그리고 이러한 사항들의 경제적 토대라고
할 수 있는 지방재정자립도의 확충등이 가장 기본적인 기준으로 제시될 수 있다.

1)주민참여 및 주민통제제도의 확립

가. 선거를 통한 참여
지방정치에 대한 주민의 참여라고 할 때 가장 먼저 떠올리게 되는 것은 각종 선거에의 참여이다. 지
역주민의 대표를 주민자신의 손으로 뽑아 주민의 통제하에 두는 것이야말로 지방자치의 본질적 요소
이다. 따라서 선거에 대한 주민의 참여가 제도적으로나 사실상으로, 절차적으로나 실체적으로나 확보
되어야 한다.
이를 구체적인 법규정과 관련시켜 보면 먼저 주민의 의사가 가장 쉽게 표출될 수 있는 규모에서 자
치단체의 범위가 정해져야 한다. 이는 기초자치단체의 종류를 읍. 면. 동의 행정단위까지 확대할 것을
요구한다. 또한 주민대표에 의한 지방행정의 원리를 가능하게 하기 위해서는 지방의회의원, 자치단체
의 장 뿐만 아니라 부단체장까지도 모두 주민의 직선으로 선출되어야 한다. 사정이 이러한데도 최근
민자당 일각에서 내년 4대 선거의 중복을 이유로 지방자치단체장 선거를 연기하자는 논의가 나오고
있는 것은 지방자치의 앞날이 결코 밝지 않음을 극명하게 보여주는 예다.
또한 선거과정에 대한 주민의 참여가 대폭적으로 허용되어야 한다는 점을 들 수 있다. 우선 가능한
한 많은 지역주민의 참여를 가능케 하도록 선거권자연령의 인하가 요구된다. 선거연령의 문제는 막연
히 숫자상으로 나타나는 1, 2세의 차이가 아닌 합리적인 기준에 따라 정해야 할 것이다. 그 기준으로
제시할 수 있는 것은 자립적인 정치적 판단능력이 있는가의 문제와 독립적인 경제생활능력이 있는가
이다. 근로기준법상 만18세 이상인 자를 경제활동가능인구로 보는 점에 의거하여 18세로 인하하는 것
이 타당하나 보통 만18세를 넘어야 고등학교를 졸업하기 때문에 고등학생에게 정치적 판단을 맡기는
데 따를지도 모르는 교육상의 부작용을 고려하더라도 만19세면 당연히 선거권을 인정하여야 할 것이
다.
주민의 선거권과 더불어 확보되어야 할 것이 지역주민을 위하여 헌신할 각오와 능력이 있는 주민이
라면 성별, 연령, 사회적 신분이나 경제적 지위와 관계없이 지방의회의원이나 단체장에 입후보할 수 있
는 제도이다. 이와 관련하여 무엇보다도 문제가 되는 것은 기탁금제도이다. 현재의 기탁금액이 지나치
게 높다는 점은 앞서 말한 바 있지만 이는 아무리 뛰어난 능력과 의욕을 가지고 있더라도 경제적 능력
이 없는 주민은 입후보의 길조차 봉쇄되어 주민의 공무담임권을 침해하는 것으로 기탁금은 실제 선거
에 드는 비용과 약간의 부대비용을 충당할 정도의 액수로 합리적으로 재조정되어야 한다.
또한 의원겸직금지에 관하여 볼 때에도 겸직으로 인하여 지방자치의 본질이 훼손될 수 있는 특정
국가공무원 등 특별한 경우를 제외하고는 모든 주민의 입후보 및 겸직이 허용되어야 한다. 교육자치의
측면에서도 교육감, 부교육감 및 교육위원회의 주민직선과 교사들의 교육위원피선거권이 확보되어야
만 지방교육자치의 초석이 마련될 수 있을 것이다.
한편 선거과정에 있어서의 주민참여가 활성화될 수있는 가장 바람직한 장은 선거운동이다. 선거운
동을 통하여 주민과 후보자간의 동질감이 형성되고 여론을 수렴할 수 있는 터전이 되는 것이므로 선
거운동은 과열, 타락선거운동을 방지하기 위한 최소한도의 제한 이외에는 주민의 자주적 결정권에 맡
겨야 한다. 물론 금력을 이용한 유권자의 매수등 부정사례를 조사하기 위하여 지역주민으로 구성된 선
거감시단의 구성도 뒤따라야 할 것이다. 또 선거기간중 정당의 단합대회를 제외한 모든 집회를 금하
고 있는데 이는 정당과 기타 집회를 차별하는 것으로 평등권의 침해로 인정될 여지도 없지 않으므로
보다 합리적인 방법이 모색되어야 한다. 예컨대 선거기간중 집회의 신고제를 답변확정하고 선거감시단을
활용한 감독에 의하여 보완하는 방법도 하나의 수단이 될 수 있을 것이다.

나. 주민통제장치의 확보
선거권 이외에도 주민들이 지방행정에 참여할 수 있는 각종의 절차적 장치가 마련되어야 한다. 앞
에서 본 소청제도의 부활 뿐만 아니라 '주민의', '주민에 의한' 행정을 가능하게 하도록 지방자치단
체의 활동에 대한 주민의 광범위한 참여. 통제권이 인정되어야 한다. 가까운 일본의 경우 그 지방자치
법에서 조례의 제정 및 개폐청구권(74조), 지방행정에 대한 감사청구권(75조), 지방의회해산청구권(76
조), 지방의회의원해직청구권(80조), 지방자치단체장해직청구권(81조), 역원해직청구권(86조) 등이 광
범위하게 보장되고 있는데 이는 주민의 권리주체로서의 지위를 확고히 하며, 주민참가와 주민통제제
도의 실효성을 확보할 수 있는 규정들이라 생각된다. 물론 이러한 주민통제권은 자치단체의 규모와
지역적 특수성에 따라서 그 정도가 달라지겠지만 최소한 기초자치단체에서만은 주민에 의한 직접통제
가 가능하여야 하며 광역자치단체의 경우에도 광역자치단체내의 기초자치단체의 일정수 이상의 발의
를 통한 통제 등의 방안이 모색되어야 한다.

2)지방자치단체의 자주적 결정권 확보

이를 위하여 가장 중요한 것은 지방의회와 지방자치단체장의 대표성확보이지만 이를 지방자치의 기
본조건으로 전제하고 나면 중앙정부와의 관계가 특히 문제시된다. 이와 관련하여 우선 이야기할 수 있
는 부분은 자치단체의 고유사무의 범위가 대폭 확대되어야 하는 반면 기관위임사무나 단체위임사무는
축소되어야 한다는 것이다. 이를 위해서 현행법상 국가사무로 분류되어 있는 사무의 상당부분이 고유
사무로 재분류되어야 할 것이다. 또한 위임사무의 경우에도 실제로 사무를 처리하는 자치단체에 광범
위한 자율권이 인정되어야 함과 동시에 원칙적으로 위임기관 또는 단체가 경비를 부담하도록 해야 한
다.
다음으로 지방자치단체에 대한 국가의 각종 감독권이 대폭 완화되어야 한다. 원칙적으로 지방자치
단체의 고유사무, 즉 자치사무에 관하여는 국가의 통제. 감독권이 미치지 않아야 하며 예외적으로 국가
의 긴급한 필요에 의한 감독의 경우에도 사후적. 소극적 감독에 그칠 것이 요망된다. 한편 국가사무의
경우에는 국가의 감독권이 보다 적극적으로 될 것이나 이 경우에도 지방분권의 본질을 상실케 할만한
감독은 허용되지 않는다고 보아야 한다. 따라서 '자치단체장의 위법 혹은 부당한 명령, 처분에 대한 주
무부장관등의 취소, 정지권'은 지방자치단체의 자율권을 전면부정하는 것으로서 '취소 및 시정의 권
고' 혹은 사법기관에의 제소사항 정도로 하는 것이 바람직하다(이 경우 관할상의 분쟁을 방지하기 위
하여 헌법재판소에 제소하는 것으로 함이 적절하리라 본다). 왜냐 하면 자치단체장의 명령, 처분의 당
부에 관한 판단은 주민들의 판단에 맡기는 것이 지방자치의 본질에 보다 부합하는 것이고 주무부장관
등의 의사에 의해 자치단체장의 처분등의 효력이 상실되는 것은 주민자치의 원칙을 부정하는 것이기
때문이다. 이런 점에서 일단 취소, 정지권을 인정한 연후에 자치단체장이 이에 대하여 이의가 있을 경
우 대법원에 제소할 수 있도록 한 규정은 본말이 전도된 것이라 하겠다.
또한 지방의회의결에 관한 내무부장관 등의 재의요구에 대하여도 자치단체장이 이를 거부할 수 있
도록 하여야 하며 지방의회에서 재적 과반수출석과 출석 2/3이상의 찬성으로 재의결한 사항에 대해서
대법원에 제소했을 경우에도 그 의결의 효력은 정지되지 않아야 한다. 그렇지 않다면 지방의회의결에
의한 효율적인 지방행정의 수행이 국가의 부당한 개입으로 중단될 우려가 크다.
한편 지방자치단체의 부단체장은 자치단체장이 지방의회의 동의를 얻어 임명하든가 자치단체장과
함께 선출하든가 하는 방안이 모색되어야 하고 중앙정부의 임명간여가 배제되어야 한다. 또한 하부행
정기관에 있어서의 공무원은 지역사정을 잘 알며 지역발전에 이바지할 수 있는 지방공무원으로 충당
하여야 하며 국가공무원은 둘 수 없도록 하는 것이 주민자치의 원리에 상응하는 것이다.
다음으로 특히 단체장의 임명제하에서 지방자치를 형해화시킬 수도 있는, 지방의회에 대한 단체장
의 우월적 지위에 맞서 지방자치단체내에서의 권력분립이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 의안발의
권자를 지방의회의원과 일정수 이상의 주민으로 한정할 것이 요망되고 단체장의 조례안거부권행사에
있어서 일부거부나 수정거부를 허용하지 말아야 할 것이다. 또 지방의회의 의결에 대한 재의요구권의
경우도 임명제 단체장하에서는 부인되어야 하며 단체장이 선출된다 하더라도 의안의 발의권과 거부권
을 동시에 갖는 제도는 지양되어야 한다. 한편 자치단체장의 선결처분도 그 대상을 엄격히 한정하여야
할 것으로 생각되며, 지방의회의 단체장 불신임제도가 없는 현행법하에서는 지방의회와 집행기관의
형평과 견제를 위하여 삭제하는 것이 보다 바람직하다. 다른 한편으로 지방의회의원직은 유급직으로
하여 부정이나 이권개입 등 청렴의무위반 우려를 사전에 예방하여야 하며 그 회기일수도 국회에 준하
도록 하여 숙고와 토론에 의한 신중한 의결을 이끌어낼 수 있도록 해야 한다.
그밖에 지방자치단체의 안전과 지역주민의 생명. 재산보호를 위하여 헌신할 수 있도록 중앙의 경찰
기구와는 독립해 있는 지방경찰기구(자치경찰)가 설치되어야 한다. 각 지방 경찰서장을 주민이 직접
선출하고 경찰작용도 주민이 직접 통제하는 방식(예컨대 소환제)으로 운영되어야 한다. 이는 중앙정부
에 의한 일원적 조직으로 민간무력이 완전히 장악되는데 대하여 지방고유의 무력을 보유함으로써 지
방권력의 강화를 꾀한다는 점에서도 중요한 의미를 갖는다.

3)지방자치단체의 재정자립도 확충

지방자치를 위하여 아무리 좋은 제도가 정비되고 주민참여나 주민통제가 아무리 잘 갖추어진다 해
도 지역사회의 물적 토대인 지방재정에 있어서의 자립이 실현되지 않는다면 중앙정부에 경제적으로
의존할 수밖에 없는 지방자치단체로서는 정치적으로도 중앙정부에 예속될 수밖에 없다. 전술한 지방
양여금제도도 이런 점을 감안하여 지방의 재정확충을 위하여 중앙정부의 재원중 일부를 지방에 배분
하는 제도적 장치이지만 이미 본 바와 같이 대상사업의 한정, 주무부장관의 과도한 권한등으로 인하여
그 실질적 효과에는 많은 의문이 있다.
지방재정의 미비는 근본적으로 조세가 지나치게 국세에 편중되어 있는데 기인하지만 지방세 자체
가 일부 지방자치단체에 편중된 데에도 그 원인이 있다. 1989년예산을 기준으로 볼 때 전체 조세중
지방세가 차지하는 비율은 18%로 국가 대 지방자치단체의 사무경비비율(67:33)에도 합치되지 않는
것을 알 수 있다. 그나마도 지방세의 61%가 서울과 직할시에 집중됨으로써 여타 지방자치단체의 재
정궁핍을 부채질하는 현상을 드러내고 있다.
지방자치단체의 재정확충을 위한 방안을 세입측면을 중심으로 논해보자. 우선 지방세수입의 측면에
서 기할 수 있는 노력은 ①기존세원의 확충, ②신세원개발, ③국세의 지방세로의 이전 등이 있다. ①
의 경우는 주로 재산과세의 강화정첵(과표현실화, 탈루세원포착, 종합토지세 신설 등)으로 나타나는
데 이는 조세저항의 문제가 있기 때문에 한계가 있다. ②의 경우, 현재 수준에서 지역잠재력을 고
려할 때 지방단위에서의 노력이라는 정치적 함의는 있으나 세입재원 규모면에서의 획기적인 재정확충
을 기대하기 힘들 것이다. 따라서 지방세의 성격을 가지는 국세를 지방세로 과감히 전환할 필요가 있
다. 지방세원의 보편성 기준으로 볼 때 국세 중 지방세로 전환할 수 있는 세목으로서는 소비과세
중 주세, 특별소비세 등이 있고 소득과세로서는 개인소득세를 고려해 볼 수 있을 것이다.
기존의 지방세구조를 유지하면서 지방세의 비중을 증대시키는 방안은 재산과세의 기능을 강화하는
것이다. 특히 종합토지세의 과표현실화 문제를 우선적으로 검토해 볼 필요가 있다. 또한 현재와 같은
지방세의 감면규모를 대폭 축소해야 한다. 현행 지방세 감면이나 대도시 중과세의 세수구조를 보면 낙
후지역에 오히려 불리하게 운영되고 있는 실정이다. 따라서 기존의 지방세 감면제도를 축소하는 가운
데 국세감면을 통하여 보완하고 대도시 중과세의 세수분은 낙후지역을 대상으로 하는 지역개발기금으
로 활용하는 것이 보다 합리적일 수 있다.
다음으로 지방세수입 이외에 세외수입을 확충하는 방안이 있는데 이는 기본적으로 수익자부담원칙
의 적용을 강화하는 방안이 중심을 이룬다. 이를 위해서 지방공기업의 요금을 상향조정하고 지방정부
의 경영수익사업의 영역을 넓힐 필요성이 있다.
한편 기존의 불균등한지방재정구조를 완화하기 위해서는 중앙정부차원의 재정조정제도가 필요한데
이는 주로 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등을 통하여 이루어진다.
중앙정부가 재정조정제도를 설계함에 있어서 지방자치단체의 자주성을 확보한다는 측면에서는 국
가사무의 위임에 따를 국고보조금이나 특정한 개발사업영역에 국한하는 지방양여금보다는 오히려 상
대적인 자주재원인 지방교부세의 비중을 높이는 것이 바람직할 것이다.


5. 결론

대통령의 공약사항으로 제시된 지방자치제는 수많은 우여곡절을 겪은 끝에 지난해 12월 국회에서
관련법안들이 통과됨으로써 마침내 그 실시를 보게 되었으나 그 과정에서 나타난 정치적 야합과 술수
들은 결국 우리의 지자제를 제도는 존재하되 기능하지 못하는 뇌사상태로 만들어버렸다. 지역주민의
자주적 결정에 의한 지방사무의 처리라는 지방자치제의 대의는 사라져 버리고 정당과 여타 조직을 통
한 지방자치단체가 중앙정부의 하부 행정기관화하는 현상이 도래하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고
모든 관심은 선거법의 개정에만 집중되어 있고 선거법만 원만하게 개정되면 곧바로 참다운 지자제가
실시될 것인양 해온데에 벌써 지자제의 어두운 앞날이 보이는 듯하다.
결국 법제도적으로는 지방자치의 본래의 기능이 발휘될 것을 기대하기는 어렵다고 할 수 있으나 이
는 지방의 주인인 지역주민의 지속적인 참여와 운동속에서 극복될 수 있다. 그 권한이 아무리 축소되
고 그 성향이 어떻든간에 지방의회는 주민의 직선에 의하여 구성되는 것인만큼 중앙정부와의 관계에
있어서나 단체장과의 관계에서나 주민의 이익을 고려하여 어느 정도는 충돌을 면하기 어려울 것이고
그 강도는 바로 주민의 요구들이 얼마나 직접적이고 강렬한가에 달려 있기 때문이다. 따라서 지역주민
의 진정한 이익을 대변해낼 수 있는 주민운동을 조직해내는 작업이 지역 운동단체들의 선결적인 문제
로 떠오르게 되며 이를 적절한 전국적 운동으로 연결시켜 낼 수 있을 때 법규정의 모순성에도 불구하
고 지방자치는 부활할 것이다.