관찰사

관찰사 순력 행차 모형

종2품의 문관직으로서 도(道)마다 1명씩 두었으며, 감사·도백·방백·외헌 등 여러 별칭이 있다. 처음 이름은 도관찰출척사였는데 1466년(세조 12) 관찰사로 고쳤다. 관찰사를 처음 두었던 시기는 고려 말엽인 1388년(창왕 즉위)으로, 도별로 4~6품의 문신을 6개월 임기로 파견하던 안렴사 체제를 부곡제 정리와 군현제 개편을 바탕으로 도제가 강화되는 추세 속에서 2품의 고위관료를 1년 임기로 파견하는 관찰사 체제로 개편한 것이다.

이어서 1389년(공양왕 1)에는 경관이 구전으로 임명되어 겸임하던 것을 제수하여 임명하는 전임관으로 바꾸고, 이듬해에 하부기구로 경력사를 설치하여 경력·도사를 둠으로써 기본틀이 갖추어졌다. 그러나 조선 성립 이후에도 동·서북면에는 도순문사를 감사로 파견하고, 몇 차례 안렴사로 환원되었다가 다시 관찰사로 바꾸는 등 일정하지 않다가, 1414년(태종 14) 동·서북면을 영길도와 평안도로 개편하고 1417년(태종 17) 전국 8도에 관찰사를 파견함으로써 제도로서 확립되기에 이른다.

관찰사는 크게 보아 지방관에 대한 규찰과 지방장관의 2가지 기능을 수행하고 있었다. 수령이나 첨사·만호·찰방 등 외관의 근무 상태에 대한 관찰사의 규찰은 이들의 근무성적 고과에 기준이 되었으며, 지방관의 탐학 등은 풍문을 듣고서 탄핵할 수 있는 권한도 갖고 있었다. 따라서 관찰사는 수령 등과는 상피하여야 했다. 또한 관찰사는 도내의 행정 및 군사 업무를 통제 지휘할 권한을 갖고 있었다. 도내 수령에 대한 지휘권은 물론이고 병마절도사·수군절도사의 직책을 모두 겸해서 따로 병마·수군절도사가 두어지는 도에서도 군사에 대한 통제권을 행사하였다.

관찰사는 중요한 정사에 대해서는 중앙의 명령에 따라 행하였지만, 관할하고 있는 도에 대해서 도의 장관으로서 경찰권·사법권·징세권 등을 행사하여 지방행정상 절대적 권력을 가졌던 것이다. 관찰사의 관청은 감영이라고 하며, 1446년(세종 28) 경력이 폐지된 뒤로는 도사 외에 검율·심약 등이 직속관원이었다. 한때 관찰사가 감영이 설치된 지역의 수령을 겸한 일이 있는데, 그 경우 판관을 두었으며, 조선 후기에는 중군이 추가되었다. 그밖에 일반 행정은 감영에 속한 영리들이 이·호(戶)·예·병·형(刑)·공(工)의 6방에 소속되어 담당하였다.

각 도의 감영은 경기에는 서울 또는 수원, 충청도는 충주 또는 공주, 경상도는 경주나 상주 또는 대구, 전라도는 전주, 함경도는 함흥 또는 영흥, 평안도는 평양, 황해도는 해주 또는 황주, 강원도는 강릉 또는 원주에 있었다. 처음에는 지방관 규찰이 기능의 중심을 이루어 관찰사가 감영에 머무는 기간이 적었으나, 뒤에는 지방장관 기능이 중심이 되어 대부분의 시간을 감영에서 근무하게 됨으로써 감영 기구도 강화되었다. 관찰사가 관할하는 구역은 1895년(고종 32)에 23부, 1896년에는 13도로 개편되었으나, 이후 1910년까지 각 도 장관으로서 존속되었다.