과전법

중세사회의 기본산업은 농업이므로 농업생산이 이루어지는 토지의 소유는 부(富)의 포괄적 기반이 되며, 사회계급적 구분의 지표가 된다. 과전법은 이러한 중세사회의 토지제도에 대한 집약적이고 정리된 형태의 법조문을 남기고 있어, 일찍부터 중세사회의 구조를 연구하는 데 일차적 관심이 되었다. 우리나라는 일찍부터 토지에 대한 사적 소유권이 발전하는 가운데 봉건지배층들의 대토지소유와 소농민의 소토지소유가 일반화되고 있었다. 이 가운데 봉건지배층들의 대토지소유에서는 토지가 없는 소농민들이 농노의 위치에서 농업생산을 수행하고 있었는데, 이를 '지주전호제'라고 하며 중세사회의 기본적인 계급관계를 형성하고 있었다.

다른 한편에서는 토지에 대한 사적 소유권을 전제하여, 봉건국가가 양반관료층에게 일반 민유지에서 전조(田租)를 거둘 수 있는 권리를 지급함으로써, 양반관료층과 토지를 소유한 소농민 사이에는 수조권에 기초한 '전주전객'의 관계가 형성되고 있었다.

이러한 2가지의 상이한 토지지배권에 의해 봉건적인 토지소유관계의 특질이 구현되었고, 또한 여러 가지 토지제도가 마련되었다. 수조권을 분급하는 토지제도는 시기에 따라 녹읍·전시과·녹과전·과전법·직전법 등 다양한 형태로 마련되었는데, 과전법은 고려말 수조권제도의 문란을 개선하고 재정비하는 가운데 성립되었다.

이 법은 좁은 의미로 수조권 분급제도의 개혁을 주된 내용으로 하는 토지분급법을 가리키지만, 넓은 의미로는 과전법체제라고 하여 그 법이 반영되고 있는 시기의 토지소유관계 전체를 의미하기도 한다.

과전법 성립의 배경이 되는, 고려말 토지를 둘러싼 갈등은 2가지 측면에서 심화되었다. 하나는 권문세족을 중심으로 하는 전주들에 의한 수조지의 확대 문제였다. 이들은 겸병·탈점·사패 등의 방식으로 수조지의 확대를 도모했는데, 고려 말기에는 이를 중심으로 농장이 크게 발달했다.

권문세가에 의한 수조지의 확대는 수조권을 탈점당한 미약한 전주들이나 수조지의 부족으로 토지를 분급받지 못한 신진관료층의 불만을 야기했다. 이와 같은 수조지의 확대는 국가수조지의 탈점뿐만 아니라 국가재원을 침식하고, 군수·녹봉 등의 경비조달을 어렵게 만들었다. 규정상 360석의 녹봉을 받아야 할 재상이 겨우 20석도 받지 못하게 되고, 특히 외적의 침입이 계속되는 상황에서 군수재원의 감축은 국가의 존립을 위태롭게 했다.

또 수조지의 탈점이 야기하는 결과로 사적 소유권에 대한 침해가 심화되었다. 과전주들은 전조를 규정된 이상으로 거두어들였고, 행정의 문란으로 인해 때때로 하나의 토지에 대해 여러 명의 전주들이 수조권을 행사해 토지소유 농민들은 1년에 여러 차례 전조를 납부하지 않으면 안 되었다. 이러한 과정에서 토지에 대한 소유권까지 빼앗아버리는 경우도 많았다. 따라서 농민들로서는 자신의 생산물을 지키고, 나아가 생산력 발달의 성과를 자기 것으로 만들기 위해서는 토지제도의 혼란상을 개혁하지 않으면 안 되었다.

전제의 문란으로 인한 여러 가지 갈등을 해소하기 위해 정부에서는 여러 차례 개혁을 시도했다. 그러나 공민왕 때 전민변정도감을 설치하여 개혁을 추진했다가 권문세족들의 반발 때문에 실패로 그쳤듯이 전제의 개혁은 용이한 문제가 아니었다. 고려말 새롭게 성장하고 있던 개혁파 신진사류들은 국민의 신망이 높은 신흥무장 이성계를 중심으로 정치세력을 형성하고, 위화도회군을 통하여 권력을 장악한 다음 전제개혁에 착수했다. 그들은 양전사업을 통해 기초적인 조사사업을 마친 뒤, 기존의 공사(公私)의 토지문권을 모두 불태우고 1391년(공양왕 3) 새로운 토지분급법을 마련했는데 이것이 과전법이다. 과전법의 내용은 토지분급에 관한 규정, 조세수취규정, 전주와 전객의 관계에 관한 규정 등이 중심을 이루고 있다.

먼저 토지분급에 관한 규정을 살펴보면, 경작지와 진전(陳田)을 포함한 전국의 토지를 크게 공전과 사전으로 나누고, 이 가운데 공전은 군수·녹봉·진휼 등 국가재정을 위한 국가수조지로 하고, 사전은 분급의 명목에 따라 과전·군전·공신전·외역전 등으로 분류하여 개인이 수조하게 했다. 그리고 공전과 사전의 지목은 엄격히 구분하여 서로 침식하지 못하게 규정했다.

사전 가운데 대표적인 지목인 과전은 왕실 종친과 현직 관리 및 서울에 거주하는 전직관리들을 관직·관품에 따라 18등급으로 나누어 제1과 150결에서부터 제18과 10결에 이르기까지 차등있게 분급했다. 수전자가 죽을 때까지 보유했으며, 죽은 뒤에는 국가에 반납하도록 되어 있었다. 그러나 죽은 뒤에도 그의 처가 재가하지 않으면 수신전(守信田)이라는 명목으로, 처가 죽은 뒤에도 성인이 되지 못한 자식이 있으면 휼양전(恤養田)이라는 명목으로 계속 보유하게 했다. 과전은 초기 경기도에 한하여 지급했는데, 이는 "경기지역이 사방의 근본이기 때문에 사대부를 우대하기 위하여"라고 되어 있으나, 과전이 외방에 설치되면 통제가 용이하지 않아 고려 말기처럼 공전이 침식되는 폐단이 있기 때문에 이를 막아보려는 의도도 내포되어 있었다.

군전은 외방에 거주하는 한량관리들에게 관품에 관계없이 본전의 다소에 따라 10결 또는 5결씩 분급했다. 그러나 군전을 받은 자가 서울 관직에 나아가면 과등에 따라 경기의 과전을 받았다. 공신전은 국가와 왕실에 특별한 훈공이 있어 공신으로 책봉된 자에게 지급했는데, 다른 사전과 달리 자손에게 상속이 허용되었으며 또한 면세의 혜택이 있었다.

전조의 수취는 공전·사전 모두 논은 조미 30두(斗), 밭은 잡곡 30두였는데, 이는 역사적으로 이상적인 국가의 수조율로 이해되는 1/10세를 적용한 것이다. 그리고 능침·창고·궁사·공해·공신전을 제외하고 수전자는 모두 국가에 '전세'를 납부하도록 했다. 전세의 액수는 논의 경우 1결에 백미 2두, 밭의 경우 1결에 황두 2두로 하였다. 전조수취의 방식은 전주가 그해 농사의 작황을 직접 답사하여 수조액을 결정하고, 그 전조를 직접 전객농민으로부터 수취했다.

전주와 전객과의 관계도 규정하고 있는데, 전주는 전객으로부터 일정한 전조만 거두어들이고, 전객의 토지를 빼앗거나 여타의 침해를 하지 못하게 했다. 이는 과전법개혁을 이루게 했던 토지소유 농민의 이해를 반영한 것이다. 반면 전객도 자기 토지를 타인에게 함부로 팔거나 넘겨주지 못하게 했고, 노동력이 부족하거나 토지를 많이 점유하여 황폐하게 만들면 전주가 임의로 처분하게 했다. 이는 전객의 소유권에 대해 일정한 제약을 가한 것으로, 이를 통하여 농민을 토지에 얽매이게 하고 전주의 수조권을 보장했다.

과전법 시행 결과 개인수조지는 축소되고 국가수조지가 확대되어 집권적 봉건국가를 지탱해주는 물적 기반이 늘어났고, 고려말 사적 지배에 있던 농민들을 국가가 직접 파악함으로써, 마비상태에 빠졌던 국가통치기능이 회복되었다. 지배층 내부에서는 과전개혁을 통해 광대한 토지를 차지하고 있던 권문세족들을 제거하고 개혁파 신진관료들의 경제기반을 마련하는 계기가 되었다. 또한 농민의 입장에서는 1전1주의 원칙에 의해 토지분급제도가 정비됨으로써, 고려말의 "한 뙈기의 땅 주인이 5~6명이나 되고 1년에 조세를 8~9차례나 거두어들이는" 것과 같은 가혹한 수탈과 무질서한 착취를 어느 정도 제한했다. 특히 토지소유관계에 있어서 토지소유권을 제약하던 수조권적 지배가 현저하게 약화되고, 소유권을 중심으로 하는 토지지배가 자리잡게 되었다. 그리고 이를 통해 농민의 토지에 대한 권리가 한층 안정되고, 봉건지배층들도 소유권 집적에 더욱 관심을 기울이게 됨으로써 지주제가 크게 발전하는 계기를 형성했다.

과전법 시행에 따른 이러한 성과에도 불구하고 수취과정에서는 여전히 전주의 자의성이 개입할 여지가 많아, 규정을 넘는 과도한 수취가 항상 문제가 되었고 그에 따른 농민들의 불만과 반발도 확산되었다. 따라서 정부에서는 전주들의 수조권행사에 여러 가지 제한을 가해 전객농민에 대한 침해를 방지하고자 관답험제·관수관급제 등을 실시했다.

과전법은 분급대상지가 항상 부족하고 무자격자가 은점하는 경우가 많아, 시행된 지 70여 년이 지난 1466년(세조 12) 현직자에게만 수조지를 분급하는 직전제로 바뀌었다.→ 사전구폐책, 전주전객제, 조선