발해의 통치제도

발해의 통치제도는 중국의 《신(新唐書)》 <발해전>에 나오는 기록을 바탕으로 조직의 일부를 확인할 수 있고, 그 후의 보완된 조직이나 업무 등은 여타 기록이나 정황을 파악하여 추정해야 한다. 그 결과 보다 구체적이고 자세한 내용을 이해하는 데에는 한계가 있다.

발해는 건국초기에 국가의 통치제도를 갖추어 나갔다. 그러나 점차 영토를 넓혀가고 국력이 강화됨에 따라 통치제도를 보완해 나갔다. 그리하여 통치제도가 일시적으로 확립된 것이 아니고, 지방조직체제나 군사조직 등이 점차 확대되고 보완되었음을 알 수 있다. 발해 건국과 함께 정부조직이 형성되고, 3대 때 많이 정비되었으며, 10대 대 이후 완비된 것으로 추정된다.

발해에 통치조직은 발해 고유의 것이라든가, 또는 고구려의 것을 토대로 하였거나, 당의 제도를 모방하였다는 설 등 다양하다. 관부명이나 형태가 당나라의 것과 유사한 점이 있다. 그러나 그 명칭이 완전히 일치하거나 관부의 업무가 당나라의 것과 동일하지는 않다. 그리하여 당나라의 제도를 참조하되 발해의 특성이나 환경에 적합한 독자적인 조직이 성립된 것으로 이해된다. 중앙조직이나 지방조직, 군사조직 등이 당나라는 당의 국가 규모에 맞게 큰 반면, 발해의 조직은 국가의 규모에 따라 조직이 작으나 실용성을 감안하여 점차 보강되어 가는 것을 알 수 있다.

중앙조직

발해는 중앙에 3성(省) 6부(部), 1대(臺)·7시(寺)·1원(院)·1감(監) 1국(局)을 두었다.

[3성 6부]

정당성(政堂省) : 왕의 명이나 국가 정무를 집행하는 기관으로 대내상을 장관으로 하고 그 아래에 좌사정(左司政)·우사정(右司政)이 있고  그 밑에는 좌윤(左允)·우윤(右允)이 있어 좌사(左司)·우사(右司) 6사(司)를 관장하였다. 6사 밑에는 지사(支司)가 있어 사(司)를 지원하는 역할을 한다. 6사에는 경(卿)을, 6지사에는 낭중(郎中)을 두었다. 행정부의 각부에 해당하는 6사는 관장업무를 나타내는 용어를 사용하지 않고 충·인·의 ·지·예·신이라는 유교 윤리를 나타내는 용어를 사용하고 있다. 발해의 정치적 가치관을 알 수 있는 부분이다.

- 좌육사(左六司) : 충부(忠部)-작부(爵部), 인부(仁部)-창부(倉部), 의부(義部)-선부(膳部)

- 우육사(右六司) : 지부(智部)-융부(戎部), 예부(禮部)-계부(計部), 신부(信部)-수부(水部)

6사(司)에서 관장하는 업무는 다음과 같다.

충부 : 문관의 임명, 훈관·봉작의 수여, 관리들의 업적 평가
인부 : 호구·토지 조사, 조세, 재정, 도량형, 녹봉 업무 담당
의부 : 국가 의례와 제사, 과거제 운영, 교육 관리, 사신 교환 및 접대
지부 : 군사 업무, 무관 임명, 군사 양성, 봉수·역참 관리
예부 : 법률·형법 관련 업무, 죄인 심판, 형률 관리, 천민 관리
신부 : 건설·토목공사, 둔전·수리 관리, 산하와 저수지 관리

선조성과 중대성의 관장 업무와 담당 관(官)은 다음과 같다.

선조성(宣詔省)(좌상, 좌평장사, 시중, 좌상시, 간의) : 황제에 정치적 자문, 정책 심의

중대성(中臺省)(우상, 우평장사, 내사 ,조고사인) : 국가 정책 수립

[1대, 7시, 1원, 1감, 1국]

1대, 7시, 1원, 1감, 1국에서 관장하는 업무와 담당 관(官)은 다음과 같다.

중정대(中正臺)(대중정, 소정) : 감찰기구
문적원(文籍院)(감, 소감) : 황국의 도서 관리, 비문·축문·제문 등 작성
전중시(殿中侍)(대령, 소령) : 황제의 생활 물품 관리, 옷·음식·주거·수레 등 관리
종속시(宗屬侍)(대령, 소령) : 황제의 친인척 관리
태상시(太常侍)(경) : 국가의 제사 관리, 예절 문제 관리
사빈시(司賓侍)(경) : 외국 사신 접대 관리
대농시(大農侍)(경) : 농업 곡식 업무 수행, 창고 관리
사장시(司藏侍)(영, 승) : 외국 무역품 관리, 재화 관리
사선시(司膳侍)(영, 승) : 궁중 잔치 관리, 의례 음식 제조 관리
주자감(冑子監)(감, 장) : 교육 기관(귀족 자제 교육)
항백국(巷伯局)(상시) : 환관청으로 왕실·후궁의 명령 전달, 왕실 경호 및 일상생활 지원

지방 제도

발해의 영토가 점차 확대됨에 따라 지방제도 역시 보강하여 5경(京) 15부(府) 62주(州)를 두어 큰 영토를 효과적으로 관리하였다. 5경을 둔 것은 발해의 세력이 확대됨에 따라 국토를 효과적으로 관리하기 위하여 주요 지역에 정치 군사 경제의 중심지로 설치한 것이다.

군사제도

군사제도 역시 발해의 국세가 강화됨에 따라 확장 보강되는 면을 보였다. 대외 사신(使臣)도 초기에는 무관출신이 중심을 이루다가 후에 정치가 안정됨에 따라 문관으로 대체되었다. 군사조직도 점차 변화 발전하는 모습이 발견되나, 구체적인 조직이나 역할 등을 파악하는 데에는 한계가 있다.

군사업무를 담당한 부서는 정당성의 지부(智部)-융부(戎部)와 수부(水部)로 군사 업무, 무관 임명, 군사 양성, 봉수·역 참 관리, 군사지도·전차·수레·무기 관리 등을 관장하였다.

왕실과 궁중을 지키는 중앙 군사조직은 10위(十衛)로 좌우맹분위(左右猛賁衛)·좌우웅위(左右熊衛)·좌우비위(左右羆衛)·남좌우위(南左右衛)·북좌우위(北左右衛)가 있다. 각 위에는 대장군 1명, 장군 1명을 두었다.

9세기에는 중앙과 지방을 방어할 수 있는 보다 확대 강화된 군사조직으로 발전하여 위군(왕실군)과 부병(지방군)으로 분리 조직되었다. 변경을 방비하는 지방군인 좌우신책군(左右神策軍),  황실 호위군인 좌우삼군(左右三軍), 지방의 부병인 120사(司)가 있었다.