유전자변형농작물

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1. GMO의 범위와 정의

○ 유전자 변형 농산물(Genetically Modified Organism : GMO)이란 일반적으로 생산량 증대 또는 유통·가공상의 편의를 위하여 유전공학기술을 이용, 기존의 번식방법으로는 나타날 수 없는 형질이나 유전자를 지니도록 개발된 농산물로 정의된다.
○ 그러나 국제적으로 통일된 정의는 없는데, 어느 수준까지를 유전자변형기술로 보느냐에 따라서 다양한 정의가 존재하고 있다. 용어 자체도 "유전자 공학(gene engineered)", "유전자 조작(gene manipulated)", "유전자 이전(transgenic)" 등과 같이 다양한 용어들이 사용되고 있다.
○ 우리나라에서도 용어에 대한 정의 뿐만아니라 용어 자체도 아직 통일되어 있지 않고, 다양한 용어가 사용되고 있다. 식품의약품안전청은 GMO를 "유전자 재조합식품"으로 명명하고 "식량 증산, 영양성분의 개선, 저장성 향상 및 병충해 내성 향상 등을 위하여 생물공학기법으로 처리한 생물체로부터 유래한 식품"으로 정의하고 있다. 농림부는 "유전자변형농산물"이란 용어를 사용하고 있다.

2. GMO 개발 및 상품화 현황

○ 유전자 변형 농산물을 처음으로 상업화한 것은 중국으로, 중국은 1990년 초 바이러스에 재성을 가진 담배와 토마토를 생산하기 시작했다.
○ 그러나, 유전자 변형 농산물이 최초로 상업적 목적으로 판매가 허용된 것은 1994년 미국 칼젠(Calgene)사가 개발한 'Flavr Savr'라는 상표의 토마토이다. 토마토는 숙성과정에서 물러지게 되는데 칼젠사는 이 과정에 관여하는 유전자 중의 하나를 변형하여 수확 후에도 상당 기간 단단한 상태를 유지하도록 하였다.
○ 유전자 변형 농산물이 본격적으로 환경단체나 소비자단체의 주목을 받기 시작한 것으로 1996년 미국 몬산토(Monsanto)사가 개발한 'Round-up Ready Soybean'이라는 상표명의 콩과 스위스의 노바티스(Novartis)사가 개발한 병충해에 내성을 가지도록 개발된 'Bt maize'라는 상표의 옥수수가 본격적으로 상품화되면서부터이다.
○ 이 콩과 옥수수는 미국 식품의약품청(FDA)과 유럽연합의 안전성 검사를 모두 거쳐 판매가 허용됐다.
○ GMO 개발이 빠르게 진행되고, 재배면적이 급속하게 확산되는 것은 개발회사와 재배 농민 모두 경제적 이익을 얻기 때문이다. 기업은 GMO 종자를 일반 종자보다 비싸게 팔수 있을 뿐 아니라 자사의 농약과 연계한 패키지 상품을 개발할수 있다. 농민은 종자 비용이 비싸긴 하지만 농약과 비료의 비용이 크게 줄고 병충해 감소에 따른 수확량 증가 등으로 실질적인 이익을 볼수 있다.
○ 몬산토사는 기술사용료(technology fee)로 Roundup Ready soybean 종자 판매시 단위당 5달러를 더 받고 있으나, 재배하면서 같은 회사의 제초제를 사용할 경우 에이커당 평균 2부셀(약 11.2kg/10a) 이상 더 수확 할 수 있고, 비용은 1에이커당 약 10 달러 정도 절감된다고 한다.
○ GMO의 상품화에 가장 적극적인 단체는 다국적 농약회사와 종자회사이다. 현재까지 가장 많은 GMO를 개발하고 상품화한 회사는 몬산토(Monsanto), 칼젠(Calgene), 아그레보(Agrevo), 노바티스(Norvatis) 등이며, 그 외에도 많은 기업들이 GMO 개발에 참여하고 있다.
○ GMO의 경제성이 점차 확인되자, 관련기업들간의 M&A(기업인수 및 합병)도 활발하게 진행되고 있다. 특히, 몬산토사는 2~3년전부터 대규모 M&A를 통해 여러 기업을 인수하고 있다.
○ 1997년 4월에 몬산토사는 칼젠사를 매입하여 세계 최대의 GMO 종자회사로 부상하였으며, 같은 해 5월에는 곡물 메이저인 카길(Cargil)사와 곡물 가공과 동물 사료용 시장 개척을 위해 합작기업을 만들기로 합의하였다. 1998년 5월에는 데칼 유전자 회사(Dekalb Genetics Corporation)과 델타 파인 토지회사(Delta & Pine Land Company)등 2개의 종자회사를 인수하기도 하였다.
○ 1994-98년까지 FDA의 검증이 완료되어 시판되고 있는 제품은 총 39개에 달하며, 옥수수가 11건으로 가장 많고, 다음으로 토마토(6건), 면화(5건), 감자(4건), 대두(3건) 등이다.
○ 상품화를 위해 노지재배 시험단계에 있거나 시판을 위해 등록과정을 모두 마쳐, 6녀내내 시판될 것으로 예상된는 GMO는 몬산토사의 감자를 비롯해 약 30여종에 이른다.(자료; Biotechnology Industry Organization). 이중 몬산토사의 제품이 7종, 칼젠사의 제품이 6종, 제네카(영국) 제품이 3종이다.
○ 유전자변형 농산물의 재배면적은 미국을 중심으로 빠르게 증가하고 있는데, 세계적으로 1995년에 120만ha에서 1996년에 280만ha, 1997년에 1,280만ha로 증가하였다.
○ 품종별로 대두는 몬산토사의 'Round-up Ready Soybean'을 중심으로, 옥수수는 노바티스사의 'Bt maize'를 중심으로 재배면적이 급속하게 증가하고 있으며, 담배는 중국을 중심으로 재배되고 있고, 유채(rape seed)의 재배면적도 빠르게 증가하고 있다.
○ 국가별로는 미국이 810만ha로 가장 많고, 중국도 180만ha에서 GMO가 재배되고 있다. 중국은 주로 담배와 토마토를 재배하고 있다.
○ 재배되는 종자중 몬산토사 제품이 가장 많으며, 전체 GMO 재배면적의 약 60%를 차지하고 있다.
○ GMO는 코카콜라, 맥도널드, 네슬레, 다농 등 거대 다국적 식품회사에 의해 이미 식품으로 이용되고 있으며, 이들 회사들도 GMO 이용에 적극적이다.
○ 대부분의 식물 위주로 유전자 변형 농산물 개발이 이루어지고 있는데, 동물의 경우에도 유전자 변형 기술의 차이는 크게 없으나 윤리적인 문제와 관련되기 때문에 쉽게 상품화하지 못하고 있다. 1989년 EU는 지역내에서 가축에게 성장촉진 호르몬 사용을 금지시키고, 성장촉진 호르몬을 이용해 사육된 쇠고기의 수입도 금지시킬 만큼 동물에 대해서는 민감하게 대응하고 있다.
○ 동물에 대한 유전자 변형은 육류 생산보다는 신약 개발 및 질병치료등의 목적으로 주로 이루어지고 있다. 그러나 앞으로는 육류나 우유 생산에도 유전자 변형 기술이 점차 도입될 것으로 전망된다.


3. GMO에 대한 각국의 정책

3.1. 미국
○ 미국은 GMO 개발 및 판매에 가장 적극적이며, 범정부 차원에서 각국의 GMO 관련 규제에 대처하고 있다.
○ 미국에서 GMO 개발과 판매에 관련된 규제를 하는 곳은 식품의약품청(FDA), 농업부 동식물검역청(APHIS/USDA), 환경보호청(EPA) 등 세곳이다. FDA는 식품의 안정성을, APHIS는 환경에 미치는 영향을, EPA는 농약의 등록과 사용에 관한 사항을 담당하고 있다.
○ FDA는 식품과 동물사료로써 GMO 관련사항을 담당하고 있으며, GMO를 식품첨가물로 분류하여 관리하고 있다. 칼젠사가 요청한 FLAVR SAVRTM 토마토에 대한 안전성 평가 이후, FDA의 안전성 평가는 개발회사가 제출한 자료를 중심으로 자문 수준에 그치고 있으며, 승인과정도 대폭 간소화하고 있다.
○ GMO에 대한 FDA의 공식입장은 GMO가 전통적인 방법으로 재배된 농작물과 현저하게 다르지 않기 때문에 사전 승인이나 라벨링과 같은 별도의 규제는 불필요하다는 것이다.
○ APHIS는 GMO가 일반 환경에 농출되었을 때, 어떤 영향을 미치게 될 것인가를 담당하고 있다. APHIS는 GMO가 토양생물에 미치는 영향, 잡초화될 가능성 등 환경에 미칠수도 있는 잠재적인 영향에 대한 평가 후 전통적인 작물과 큰 차이가 없을 때 '중요한 영향 없음(No Significant Impact)'이라는 인증을 해준다.
○ EPA는 유전자변형 미생물의 상업화나 실험 목적의 야외재배시에 필요한 사항을 담당하고 있으며, 이러한 미생물이 자연에 노출되었을 때, 환경이나 인체에 예상치 못한 위험을 초래할 수 있는지를 판단하고 있다.
○ 미국내 소비자 보호단체와 그린피스 등을 중심으로 유전자 변형 농산물의 생산과 유통에 반대하고 있지만, GMO가 전통적인 농작물과 크게 다르지 않다는 정부의 확고한 입장 때문에 큰 목소리는 내지 못하고 있다.

3.2. EU
○ GMO의 안전성에 대한 불확실성으로 EU는 GMO의 역내 수입 및 유통 허용과정에서 큰 혼선을 빚었으며, 현재까지도 안전성에 대한 결론을 내리지 못하고 있다.
○ EU 회원국중에서 유전자 변형 옥수수의 수입과 유통의 허용 문제에 대해 EU 집행위원회의 판단을 처음으로 요청한 국가는 프랑스였다. 이에 대해 집행위원회는 1997년 1월에 노바티스사의 옥수수 수입을 공식 승인하고, 프랑스에 이 사실을 알렸다. 같은 해 2월초, 프랑스는 노바티스사에게 공식적으로 수입을 허용했으며, 회원국에게도 이 사실을 통보하였다.
○ 그러나 1997년 2월 중순 오스트리아와 룩셈부르크가 집행위 규정(90/220/EEC)을 들어 노바티스사의 옥수수의 수입과 재배를 금지시키면서 여론이 악화되자, 프랑스는 품종면허(variety license)를 내주지 않기로 결정하였다. 이로 인해 미국에서 옥수수를 수입하던 스페인과 포르투갈은 EU 규정상 옥수수 수입을 할 수 없게 되었고, 미국은 이에 대해 크게 반발하였다.
○ 1997년 11월에 프랑스는 모든 유전자변형 농산물의 재배를 허용하지 않지만, 이미 허용된 노바티스사의 옥수수에 한해서는 재배를 허용한다고 발표하였다. 그러나 1998년 8월 프랑스는 다시 기존의 입장을 철회하고 유전자변형 옥수수의 수입을 허용한다고 발표하였고, 이로써 미국은 스페인과 포르투갈에 대한 옥수수 수출을 재개할 수 있었다.
○ GMO에 대한 규제는 EU 회원국별로도 매우 상이하다. 오스트리아와 룩셈부르크는 GMO의 수입 자체를 금지하고 있으며, 아일랜드와 네델란드는 독자적인 라벨링 제도를 시행하고 있다. 스위스는 엄격한 라벨링제도를 실시하고 있으며, GMO에 대한 연구조차도 금지시키고 있다.
○ 영국은 EU 회원국 중에서 GMO 개발과 이용에 가장 적극적이다. 유전자 변형된 유채종자와 콩을 원료로 한 식용유 사용을 승인하고 치즈 생산과정에 키모신(Chymosin) 효소 사용도 허용하였으며, 최초의 GMO 식품인 "Tomato Puree"의 판매도 승인하였다. GMO에 대한 라벨링도 식품가공업자의 자율에 맡기고 있다.
○ 영국은 GMO에 대한 연구도 적극적으로 추진하고 있는데, 프랑스, 벨기에, 덴마크, 독일, 스웨덴 등과 함께 '유전자 변형 작물의 보급과 수용(Familiarization and Acceptance of Crops with Transgenic Technology)'이라는 대형 연구과제를 추진하고 있다.

3.3. 일본
○ 일본은 GMO를 전통적인 농산물과 구분하려던 기존의 입장에서 GMO 수입의 불가피성을 인정하는 추세로 선회하고 있다. 1996년 9월 일본정부는 GMO의 안정성에 대한 검토를 마치고 수입 및 가공을 공식적으로 허용하였다. 이에 따라 유전자 변형 콩을 이용한 식용유가 시판되었다.
○ 그러나 GMO의 잠재적인 위험성을 강조하는 소비자단체 및 환경단체 등의 영향으로 라벨링 제도의 도입을 검토하기 시작하였다. 그러나 미국 콩 수출업체와 일본내 유통업자 및 가공업자들의 강력한 반대로 1998년에 GMO에 대한 라벨링의 의무화 정책을 철회하고 구속력을 가지지 않는 행정지도를 강화하기로 결정하였다.

3.4. 국제기구
○ 유전자변형 농산물의 안전성에 대해서는 국제기구에서도 논란이 계속되고 있으며, 일부 기구를 제외하고는 판단을 유보하고 있는 상태이다.
○ UN개발기구(UNEP)는 1993년 '생물다양성협약'의 발표 이후 GMO의 국제 거래를 규제하기 위한 '생물안전성 의정서(Biosafety Protocol)'의 제정을 추진해왔다. 협상은 현재 마무리 단계에 있으며, 1999년 2월말 공식적으로 답변확정될 예정이다. 생물안전성 의정서가 답변확정되면, 이 의정서는 GMO의 국제간 무역 거래를 규제할 수 있는 법적 구속력을 가진 최초의 국제 협약이 된다.
○ 국제식품규격위원회(Codex Alimentarius Commission)는 유기식품지침을 제정하면서 GMO에 대해서는 유기농산물 표시를 인정하지 않기로 결정하였으며, 대부분의 회원국도 이를 받아들이는 추세이다.
○ 세계보건기구(WHO), 경제협력개발기구(OECD), 국제식량기구(FAO) 등은 유전자 변형 농산물은 전통적인 농산물과 동일하다는 것이 입증된 후 시판이 허용되어야 한다는 원칙론만을 밝히고 있으며, GMO의 안전성을 평가할 수 있는 기준과 방법을 개발하기 위해 노력하고 있다.

3.5. 우리나라
○ 우리나라는 GMO에 대한 실험지침 규정만 있었으나, 지난해부터 GMO의 안전성이 사회문제로 대두되면서 보건복지부, 농림부, 해양수산부를 중심으로 관련 규정 및 제도를 마련중이다.
○ 1998년 11월 정부는 소비자에게 올바른 정보를 제공한다는 차원에서 「농수산물품질관리법」을 제정하여 "유전자변형 농수산물 표시제"를 도입하기로 최종합의하였다.
○ 식품의약품안전청도 유전자변형 식품이 안전성을 확보한 후 유통될 수 있도록 「유전자 재조합 식품 및 첨가물의 안전성 평가에 대한 검토의뢰 및 심사에 관한 규정(안)」을 관련 부처와 협의하에 준비중이다.
○ 우리나라의 유전자 변형 농산물은 농촌진흥청을 중심으로 여러 작물에 대해 실험적으로 이루어지고 있으나, 아직 초기단계에 있어 본격적인 상업화는 이루어지지 못하고 있다.
○ 지난해에는 서울종묘, 흥농종묘, 중앙종묘 등 국내 주요 종묘회사가 외국계 다국적 기업인 노바티스와 세미니스 등에게 넘어갔다. 따라서 이들 기업을 통해 국내로 유전자 변형 농산물 종자가 직접 유입될 가능성도 높아졌다.
○ 1998년에 식품의약품청이 현재까지 공식적으로 수입된 유전자 변형 농산물은 없다고 발표한 적이 있으나, 미국에서 수입되는 콩과 옥수수가 구분되지 않고 유통되고 있다는 점을 고려하면 GMO가 이미 국내에 수입되어 유통되고 있을 가능성이 높다.
○ 1998년부터 GMO에 대한 반대여론이 환경단체와 소비자단체를 중심으로 점차 형성되고 있다. 1998년 11월에 유네스코 한국위원회는 "유전자 조작 식품의 안전과 생명윤리"라는 주제로 합의회의를 개최하여 GMO의 경제적 유용성 외에 윤리적 측면이 강조되어야 함을 강조하기도 하였으며, 연말에는 유통공사가 컨티넨탈사를 통해 수입한 미국산 콩에 대해 환경단체가 인천항에서 수입반대 시위를 벌이기도 하였다.

4. WTO 협상 전망 및 앞으로의 개발 전망

4.1. WTO의 협상 전망
○ GMO의 안전성을 과학적으로 입증하는 방법과 기준이 국제적으로 통일되어 있지 않기 때문에 2000년 개시될 WTO 차기 협상에서 이 부분이 상당한 논란의 대상이 될 것으로 전망된다.
○ 미국은 GMO의 안전성이 과학적으로 입증되었기 때문에 일반농산물과 구분하거나 별도로 라벨링할 필요가 없다는 기존의 입장을 계속 고수할 것으로 예상된다.
○ 미 하원 농업위원회(1998. 1. 22, 2. 17, 4. 1)에서 농업부 관계자는 GMO를 구분하거나 라벨링을 하는 것은 고비용이 들뿐 아니라 결과적으로 미국 상품에 대한 차별이며 비관세장벽으로 작용할 가능성이 높음을 지적하고, 많은 국가들이 GMO 수입을 제한하거나 금지할 움직임을 보이고 있는 데에 깊은 우려를 나타냈다.
○ 농업부의 WTO 협상 관계자는 GMO문제를 WTO위생검역 (Sanitary and Phytosanitary
: SPS) 협상과 무역기술장벽(Technical Barrier to Trade: TBT) 협상에서 다루고, GMO를 기존의 농산물과 차별화하려는 국가에 대해서는 적극적으로 대처할 것이라고 밝혔다.
○ EU는 GMO 관련 제품의 안전성이 불확실하지 않기 때문에 소비자의 선택 권리를 보호한다는 차원에서 GMO를 일반농산물과 구분하여 줄 것을 계속 요구할 것으로 보인다. 그러나 미국은 오래 전부터 GMO에 대한 라벨링 자체를 새로운 비관세 장벽으로 인식하고 있어 EU와 마찰 가능성이 높다.
○ 구체적인 협상에서 미국은 GMO 문제를 무역장벽 해소 차원에서 접근하려고 할 것이며, EU는 안전성에 초점을 맞춰 안전성 검증을 위한 국제적으로 통일된 기준 마련에 역점을 둘 것으로 보인다.
○ GMO에 대한 라벨링 여부는 간단한 형태의 라벨링을 할 수도 있다는 몬산토사의 양보에도 불구하고 미국의 반대로 결정이 쉽지는 않을 것으로 전망된다. GMO에 대한 라벨링을 국제거애에 도입하기 위해서는 WTO협상에서 회원국 동의를 얻어야 하기 때문에, WTO차기 협상에서 회원국을 상대로 한 EU와 미국간의 설득이 활발할 것으로 예상된다.
○ 우리나라는 독자적으로 라벨링을 추진하거나 GMO 수입 금지정책을 실시할 경우 미국과 통상마찰을 초래할 위험이 크기 때문에, 국제협상에서 EU등과 연계할 필요가 있다.
※ 최근 이집트가 미국산 밀에 대해 유전자 변형 농산물의 안전성을 이유로 수입금지조치를 취했다가 미국의 강력한 반발로 결국 철회한 적이 있다.

4.2. 앞으로의 개발 전망
○ 앞으로 GMO 개발 및 보급은 더욱 빨라질 것으로 예상되며, 영양학적 측면을 강화하는 방향으로 이루어질 것으로 전망된다. 지금까지는 병충해 및 제초제 내성을 강화하는 방향으로 개발이 이루어졌으나, 앞으로는 영양을 고려한 개발이 주를 이룰 것으로 전망된다.
○ 유전자 변형 농산물의 편리성과 경제성으로 재배면적이 크게 증가하고 다국적 식품회사를 중심으로 유전자 변형 농산물에 대한 수요가 빠르게 증가하고 있어 관련 시장규모도 급속하게 성장할 것으로 전망된다. 전문가들은 2010년에 세계 유전자변형 농산물 사장 규모가 200억 달러로 확대될 것으로 보고 있다.
※ GMO 초기 시장은 다국적 식품회사들을 중심으로 성장하게 될 것으로 보인다. KFC, 맥도널드, 코카콜라, 네슬레, 다농 등은 이미 GMO를 이용한 상품을 판매하고 있으며, 앞으로도 이들 기업의 수요는 증가할 것으로 전망된다.
○ 유전자 변형 농산물의 안전성에 회의적인 태도를 가진 소비자를 중심으로 자연식품에 대한 수요가 급증할 것으로 전망된다. 미국에서도 유기농산물 수요가 빠르게 증가하여 1997년 유기농산물 판매액이 1996년 28억달러에서 36억달러로 20% 이상 증가하였으며, 유기농산물을 생산하는 자연식품회사도 더불어 빠르게 증가하고 있다.
○ 쌀에 대해서는 아직 상품화된 유전자 변형 품종이 나오지는 않았지만, 몇 년내 시장에 모습을 보일 것으로 전망된다. 미국과 태국 등에서 유전자 변형 쌀 개발이 진행중이며, 국내에서도 농촌진흥청에서 제초제에 내성을 가진 유전자 변형 벼 품종을 개발중이다.
※ 몬산토사와 노바티스사 모두 유전자 변형 쌀을 개발중에 있으며, 필리핀에 있는 국제 쌀 연구소(IRRI)도 유전자 변형 쌀,(Bt. rice)을 개발하여 실험재배 중이다. IRRI 관계자는 몇 년내에 유전자 변형 쌀도 상업화될 것으로 전망하고 있다.
○ 유전자 변형 농산물 시장은 종자에 대해서 특허가 인정되기 때문에 몬산토사를 비롯한 소수의 종사회사가 독과점 시장을 형성할 것으로 전망된다. 이들은 국제적인 유통망을 가진 곡물메이저 및 다국적 식품회사와 연합하는 형태로 GMO를 유통 및 판매할 것으로 예상된다.
※ GMO는 특허가 인정되므로 농민은 매년 종자를 새로 구입해야하며, 그때마다 특허에 따른 비용을 추가 지불해야 한다. 또한 전세계 농민의 대부분이 일부회사의 종자와 농약만을 사용해야 하는 상황이 나타날 수도 있다. 최근 우리나라 주요 종자회사가 외국기업에게 넘어갔기 때문에, 우리나라에서도 GMO에 대한 실험재배가 이루어질 가능성이 높다. 실제로 노바티스사는 아프리카와 동남아지역에서 농민 지원 프로그램을 운영하면서, GMO 개발과 실험재배를 하고 있다.